常红晓：城乡居民养老并轨与城镇职工无关

2月7日，李克强主持召开国务院常务会议，决定合并实施新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险。坊间就有人发议论认为，这或将意味着城乡基本养老保险将并轨。对此，社保专家明确指出，这实属误读。

其实，此次并轨涉及的“城镇居民养老保险”，与数以亿计的城镇企业职工完全没有关系。前者只不过是中央政府针对城镇未就业群体的兜底型养老保险，其缴费标准和养老待遇均远低于“城镇职工社会养老保险”。

所谓“城镇居民养老保险”，简称“城居保”，其制度模式源于2009年推行的新型农村社会养老保险（下称“新农保”）。在养老待遇和缴费标准上，两者相差甚小。此番国务院决定，合并实施“城居保”和“新农保”，仅是技术性的调整，与城镇职工没有任何关系。

为何这么说呢？首先让我们看看“新农保”和“城居保”分别有多大。“新农保”始于2009年，至今不过四年多时间，最早始于农村，全名为“新型农民社会养老保险”。据官方信息，截至2013年底，“新农保”覆盖了3.2亿人。

所谓“城居保”则启动于2011年，不过是汲取了“新农保”的灵感，把后者的制度模式复制到城镇无就业居民。截至2013年底，“城居保”覆盖了约1.8亿人。在官方文件中，“新农保”和“城居保”合在一起，即为“城乡居民社会养老保险”。

乍一看，“提前实现”的“全民养老”很美，但是，如果去问问超过60岁的农民或城镇未就业老人，就会发现，其养老待遇与“城镇职工”有天壤之别。最大的差别是，“新农保”、“城居保”的制度模式与城镇职工完全不同，享受的养老待遇也低很多。

就“城乡居民养老保险”而言，其待遇分两部分：一是中央和地方财政支持的“基础养老金”，目前的发放标准是年满60岁老人，每月55元；如果地方财政有钱，可提高基础养老金标准。比如，北京等地就在55元的基础上，由地方财政出资，提高了城乡居民“基础养老金”标准。

二是“个人账户养老金”，这个完全取决于农民和城市未就业居民缴费的多少。而按现行政策，城乡居民养老保险，缴费档次从每月100元到上千元不等，缴费标准差别甚大，而且完全基于自愿，实行多缴多得，少缴少得。

显然，“城乡居民养老”与“城镇职工养老”完全不同。而“城居保”与“新农保”，养老待遇和筹资模式差不多，几乎可以说是一回事。此次国务院决定合并实施，固然可降低管理成本，提高管理效率，但并非制度性改革，仅仅有技术性意义。

其实，在北京、重庆等很多省份，上述两者早就合并实施了。而国务院常务会议的新闻稿也明确指出：“合并后的新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前持基本一致。”也就是说，并无任何实质性变化。

“全民养老”是中国梦的一部分。中国政府在2008年时曾宣称，力争到2020年建立“覆盖城乡的社保体系”，这当然包括养老保险。当时，“新农保”还没有启动，“城镇居民养老”计划更无从谈起。当时中央财政担心的是，养老保险覆盖城乡，到底要花多少钱。

但是，三年后，2013年3月初，时任总理温家宝在“两会”上就宣布，“2012年底实现了社会养老保险全覆盖”。

这是怎么做到的呢？很简单，既然“城镇职工养老保险”很贵，要花很多钱，而且还有历史亏空要填补，那对数亿农民和城镇未就业的老人，就不要搞这种昂贵的养老保险了，于是就有了“广覆盖、低待遇”的“新农保”和“城居保”。

应当承认，在财政支出缺乏外部约束的当下，切出一小块蛋糕，分给农民和城镇未就业的居民，也不能说是坏事，甚至有校正城乡分治、补助城镇弱势老人的效应。但问题是，“新农保”和“城居保”的待遇过低，更像是一种来自财政的生计补贴，而非养老保险。

记者在采访中，早就有专家指出，这种待遇低、基于自愿参保的“城乡居民养老保险”，并没有缩小城乡差距，也没有改变“城乡分治、因身份而异”的社会保障和福利政策，甚至还加剧了社保体系的“碎片化”，为今后更为根本的社保体制改革平添障碍。

中国现有养老保险制度，按公务员、城镇职工、城市居民、农民等分类实施，待遇差距悬殊，碎片化严重，历史包袱沉重，保险缴费率高，投资增值空间逼仄，早已备受诟病。今后何去何从？在笔者看来，与其“口惠而实不至”，倒不如“实事求是”，“稳中求进”更好。

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