刘海连：机关事业单位养老保险现状的思考

机关事业单位养老保险制度改革，是社会保险制度改革的重要组成部分。实行机关事业单位社会保险制度，以适应机关事业单位人才流动，增强干部职工的风险意识，保证离退休人员按时足额领取养老金，具有重大的现实意义和深远的历史意义，将为我国经济体制和政治体制改革产生极大的作用。但在新的时期、新条件下，机关事业养老保险的发展出现了许多新的问题和矛盾，突出表现在各地机关事业单位养老保险政策不规范，缴费基数、缴费比例不统一，统筹层次低、缴费与待遇脱钩、基金财务收支风险大等方面问题，这些因素叠加后，严重制约了机关事业单位养老保险制度改革和可持续发展。通过调研东海县机关事业单位养老保险制度改革的现状，提出进一步完善制度、推进改革的建议。

一、改革试点现状

东海县机关事业单位养老保险工作起步于1995年10月，参保范围为全县机关（含社会团体）、事业单位及参照执行机关事业单位工资制度的单位中在编在册的全体工作人员。成立之初，该县机关事业单位养老保险基金按照“以支定收，略有节余和留有部分积累”的原则统一筹集，并由国家、单位和个人三者共同负担。缴费基数标准采取双基数的形式。

东海县机关事业单位分为财政拨款、差额拨款和自收自支三种。按照单位性质的不同，其养老保障有以下三种方式：

1、县财政全额拨款单位。离退休人员待遇由县财政预算安排，机关和乡镇公务员缴纳工资总额基数的3%，全额拨款事业单位在职职工缴纳工资总额基数的4%。

2、乡财政全额拨款单位。保费按照离退休及在职职工工资总额基数的28%由单位和个人共同分担，其中乡财政为24%，个人为4%。

3、差额拨款和自收自支事业单位。保费按照离退休及在职职工工资总额基数的28%由单位和个人共同分担，其中单位为24%，个人为4%。

全县机关事业单位离退休人员生活待遇全部通过机关事业单位社会保险管理处实行社会化发放。

目前，全县参保机关事业单位421个，在职参保人员19274人，领取养老保险金的离、退休人员（含遗属）8072人。

基金征缴及发放情况：2013年共征缴养老保险基金30909万元；共计发放离退休人员养老金28268万元，当年收支结余达2641万元。

二、存在主要问题

      （一）基金收不抵支

基金出现穿透是机关事业单位养老保险的一种趋势，也是一个共性的问题。原因如下：

1、是年龄比例失调。目前，东海县在职参保人数19274人，离退休及遗属8072人，在职参保人数与离退休人数比例为2.4：1。根据我县目前在职参保人员保费征缴水平和离退休人员养老金发放水平测算，在职参保人数与离退休人数比例达到4.3:1才能达到收支平衡。近几年机关事业单位新增人员较少，而离退休人员逐年增加，老龄化现象严重，养老保险基金收不抵支局面越来越严重。

2、是场圃欠费严重。一方面国营农林场圃养老保险人员年龄结构老化现象尤为严重，参保人员与离退休人员比例严重失调。目前，10个国营农林场圃在职参保人数1022人，离退休（含遗属）1097人，比例倒挂，平均0.93个在职参保人员供养一个离退休人员。另一方面国营农林场圃本身运营困难，仅靠土地出租，基本没有收入，无力缴纳养老保险，欠费情况严重，历年拖欠保费达4800余万元。

3、是改制没有彻底。部分事业单位改制由于没有按改制要求及时推进到位，均以改制为由，长期欠费，共拖欠1027万元。如原潮源中学收回后历史欠费257万元；国粮储库自2009年11月开始欠费至今共欠费600万元；海陵影剧院自2007年10月至今欠费80万元；果汁厂、政府招待所等改制后，大部分职工养老保险关系转移到企业保险，但仍保留部分职工缴纳事业保险，造成这部分职工保费缴纳不及时，甚至拖欠。

      （二）缴费与待遇脱节

无论哪一种养老保险制度，它的权利和义务都应当是对等的，而当权利和义务不对等时，势必会影响参保单位、参保人参保缴费的积极性。东海县目前的机关事业单位养老保险制度就存在着致命缺陷。职工参加养老保险，退休后在计发养老金时，仍然遵循现行机关事业单位按退休前的档案工资和连续工龄来计算的办法，职工在退休时将本人在职时最后一个月的工资额作为基数，按工龄的长短分档打折计算出应计发的退休金发放标准，只是发放的途径由原来的财政或单位全额支付，改为由社会保险经办机构支付，退休待遇水平保持不变，没有考虑是否履行了缴费义务，没有考虑缴费基数的高低，没有考虑缴费时间的长短，这样，就使得部分参保单位、职工认为多缴少缴一个样，早缴晚缴一个样，缴与不缴一个样，参保越早就越吃亏，造成事业单位参保人员对缴费的多少漠不关心，甚至希望缴得越少越好。严重挫伤了职工参保缴费的积极性。

      （三）政策严重滞后

机关事业单位养老保险自1995年启动以来，中央没再出台新的政策，随着机关机构改革的深入和事业单位人事制度改革的推进，机关事业单位养老保险面临的问题逐渐暴露出来。机关事业单位养老保险政策各地为政，全省没有统一的机关事业单位养老保险制度方案，导致了各地发展极不平衡，矛盾日益突出。 一是从参保范围和对象看：有的是机关和事业单位全员参保；有的是差供和自收自支事业单位参保；有的仅在自收自支事业单位中开展参保。二是从社会保险费征缴上看，缴费的基数、比例、方式各有不同：既有双基数缴费，又有单基数缴费，有的按档案工资，有的按实发工资，还有的按社会平均工资；有的按固定比例缴费，有的按固定额度缴费；有的按月征缴，有按季征缴，还有的按年征缴；有委托银行收款，又有直接向单位结算。三是从社会保险关系和基金的转移看，各地之间，只转关系，不转基金，一般只转个人账户，有的因政策不统一，社保关系转移渠道极不畅通，给养老保险关系转移带来不便。同时征缴手段滞后，单位负担较重，养老保险征缴难度大。随着机关事业单位工资标准的提高，各单位需要缴纳的养老保险费增加，单位负担加重，拖欠保费现象有加重趋势。经办机构人手不足，日常运行经费紧张，实行强制性措施征缴困难重重，养老保险基金征缴越来越困难。以上问题，既阻碍机关事业单位养老保险工作的开展，也阻碍人才的合理流动和人事制度改革的顺利推进。

三、改革思路建议

机关事业单位退休制度与企业职工养老保险制度的“双轨”并存所引发的各种矛盾，是当前制度中最突出的问题。加快这两种制度的并轨，推进机关事业单位养老保险制度改革，建立健全与社会主义市场经济体制相适应、与人事制度改革相配套、与企业职工养老保险制度相衔接的、体现自身特点的具有中国特色的新型机关事业单位养老保险制度成为必然。

（一）是推进保险制度并轨。实行省级统筹，统一基本养老保险，机关事业单位应实行与企业相同的统帐结合的基本养老保险制度，按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，由单位和个人共同缴费，个人缴费比例为8%，建立基本养老保险个人帐户，基本养老金由基础养老金、个人帐户养老金和过渡性养老金三部分组成，养老保险基金管理单独立帐，独立核算，加大投资运营力度，实现保值增值。

（二）是强化激励约束机制。进一步完善多缴多得、长缴多得的激励机制，引导和鼓励参保人员通过增加缴费年限和提高缴费基数来获得较高的基本养老金。同时结合廉政建设建立职业年金制度，作为补充养老保险。依据公职人员本人工作时间的长短、工资水平的高低、廉政情况和现行制度规定的养老金总体水平，确定职业年金水准。通过建立相对稳定的职业年金制度，既可体现机关事业单位特色，又能使新老退休人员养老金总体水平基本保持平衡。

（三）是加快服务体系建设。首先是加强经办机构人员编制与参保人次挂钩的编制动态管理机制，不断提高专业水平。其次是实行政事分开和管办分离，合理划分社保经办机构事权，建立权责一致的社保经办机构。第三是统一社保经办机构名称、性质，探索建立经办系统全国垂直管理模式。第四是建立标准统一、全国联网的养老保险管理系统，实现精确管理和便捷服务。

（作者单位：江苏省东海县机关事业单位社会保险管理处）

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