福利体系碎片化和差异化的现状

改革开放以后，经过30多年的改革和建设，我国已经初步建立基本社会福利体系，为经济发展和社会稳定提供了重要支撑。尽管目前的社会福利制度安排强调“皆有”，但现有的社会福利体系是分地区、分城乡、分职业人群设计的，社会福利的制度模式虽然大同小异，但服务质量、待遇水平、管理机构等有很大不同。社会福利体系出现明显的碎片化和差异化特征，并对经济发展和社会和谐产生越来越明显的负面影响。

社会福利的内涵非常丰富，也很难进行严格的界定。本报告研究的社会福利，主要是与当前中国经济社会发展紧密联系的，政策上需要优先考虑公共服务和社会保障项目，重点是义务教育、医疗保障、养老保障和社会救助等。

福利制度整合性与碎片化的分析框架

对于福利制度的统一性、协调性目前并没有统一的衡量标准，本报告对社会福利体系整合的分析框架，主要借鉴埃纳尔（EinarOverbye）等人提出的理论框架。同时，我们也兼顾以福利功能的整合性／碎片化为分析视角的理论框架。

——埃纳尔等人提出的福利制度整合性／碎片化分析框架

根据埃纳尔等人提出的关于社会福利体系整合的分析框架，所有的社会福利制度都至少包含四个要素：一、进入标准，即进入福利制度体系的标准是什么；二、享受标准，即在福利制度体系中获得享受社会福利的资格标准是什么；三、衡量标准，即所提供的福利体系的数量、质量等；四、财务标准，即福利体系的筹资标准，包括中央政府、地方政府、雇主、个人的分担比例等。

根据各制度体系在以上四个要素方面的差异，以及福利体系的整合程度（或碎片化程度），把福利体系的制度整合分为四种类型和模式。

类型1：制度体系完全整合，全国采用单一的制度体系，没有碎片化问题；类型2：制度体系不同，但是享受标准、衡量标准、财务标准等基本相同或类似，社会成员可以在各个制度体系之间顺畅地实现福利待遇的转移和接续；类型3：尽管在上述四个标准中各个体系有所不同，但在各个体系之间存在协调机制，包括中央政府的行政干预，制度体系间达成的共同协议等；类型4：不同的人群归属于不同的制度体系。以上述四个标准衡量，各个体系都有所不同，且在各个体系之间缺乏有效的协调机制。

——以福利功能的整合性／碎片化为视角的分析框架

以福利功能为视角，福利体系的整合性／碎片化，主要体现在两个方面。

一是福利体系与其他经济社会制度之间的整合与协调。福利体系对整个社会的经济增长、国家构建，以及社会关系和社会结构的形成与演变，都有深远的影响。因此，福利体系与国家的行政管理体制、社会治理结构、经济与财政制度，以及相关的社会政策体制都有紧密联系。福利体系与其他经济社会制度的整合性与协调性，也是评价福利体系整合性／碎片化的重要维度。

二是福利体系内部各个项目组之间的整合与协调。福利体系的各类主要项目，如养老、医疗、教育、社会救助等，虽然福利功能各有侧重，但各类项目是一个整合的系统。如在社会福利的总量水平基本不变的情况下，消费型福利（养老、社会救助等）和投资型福利（教育、医疗等）之间存在相互竞争的关系，需要有整合和协调，否则很容易产生矛盾冲突。再如福利项目之间，如果缺乏整合与协调，可能产生错保、漏保、重复保障等问题，导致福利保障的低效率以及无效性等问题。

社会福利体系碎片化和差异化的现状

改革开放以后，随着计划经济体制的解体和市场经济体制的逐步建立，福利保障的制度体系也经历了深刻的调整转型过程。总体而言，当前的福利体系发展时间短，缺乏顶层的制度设计和整体的统筹安排。福利体系的总体水平较低，制度体系不完善。福利体系与其他的经济社会制度之间，以及福利体系内部各项目组之间，缺乏系统性的整合与协调。社会福利体系总体呈现出无序发展，缺乏统筹规划的状态。

具体到各类福利项目，也没有系统的制度设计，具有明显的碎片化和差异化特点。

——义务教育发展不平衡

义务教育的制度框架基本统一，2006年新修订的《义务教育法》颁布，明确了国家将义务教育全面纳入财政保障范畴，真正在全国层面实现了普及和免费的义务教育。但是，义务教育的制度体系缺乏合理设计和系统整合，义务教育发展不平衡，区域、城乡、校际之间差距较大的情况，依然比较普遍。

1．区域之间的义务教育发展不平衡

从财政投入看，东部地区的教育经费投入远高于中西部地区，教师的薪酬水平和福利待遇也较好。根据《义务教育均衡发展报告2010年》数据，东部地区小学的生均教育事业经费是中西部的2倍多，初中的生均教育经费也是中西部地区的近2倍。教职工的工资福利方面，东部地区小学的教职工平均工资福利是41700元，中西部地区小学的教职工平均工资福利分别是25550元、26071元。东部地区初中教师的平均工资福利，也明显高于中西部地区。从我们的调研数据看，广东增城市2010年的教师年人均工资是55380元，甘肃永登县的教师年人均工资是33767元,增城市教师的工资待遇是永登县的1．64倍。此外,在基础教育的硬件配置、师资队伍的总体水平方面,东地区也明显好于中西部地区。

2．区域内的基础教育资源分布也不平衡从区域内部看，城乡学校之间、乡镇中心校和村级校之间，因为教育资源和教学质量差距较大，不仅影响教育的公平性，也导致“择校风”屡禁难止。根据国务院发展研究中心和世界银行联合课题组的研究报告《2030年的中国》，在1990年－2006年间，农村孩子的普通高中入学率几乎停滞不前，升学比例估测在20％－30％之间；而同期城镇孩子初中升高中的比例却在迅速提高，从40％左右提升到70％左右。如果考察“重点”中学的入学率，差距可能更大。在城镇地区，户籍居民、农民工和贫困家庭子女在优质“重点”学校和普通学校的入学率也明显不同。最富的1／5人群的子女入读重点学校的比例是75％，而最穷的1／5人群的子女入读重点学校的比例是54％。从区域内的教育资源分布情况看，东部地区的城乡基础教育经费投入差距，比中西部更严重。东部地区城市小学生均教育事业经费是6261元，而农村生均教育事业经费投入只有3544元，城乡均值比是1．77。东部地区城市中学生均教育事业经费是6064元，而农村生均教育事业经费投入只有4320元，城乡均值比是1．40。此外，城市教职工的工资福利待遇，也明显高于乡村学校教职工的待遇水平。

此外，义务教育在校生中进城务工人员随迁子女规模不断增多，部分学生仍然不能在流入地享受均等的有质量保障的义务教育。2011年，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1260．97万人。其中，在小学就读932．74万人，在初中就读328．23万人。虽然国家近年来大力推进随迁子女在公办学校就读的政策，但仍有部分学生只能在各类民办学校学习，如2011年北京市随迁子女入读公办学校的比例只有70％，上海和广东也分别只有73．53％和50．52％。从调研情况看，也存在类似现象。如增城市因为外来务工人员较多，且多数集中在经济开发区等地区，这些地区配套的公办学位不够，所以在随迁人员子女入学方面，附加了“五年四证”的限制条件。2010年，符合“五年四证”的外来工子女总数只有1866名，2011年增加到3253名，2012年增加到5098名。总体而言，越来越多的外来务工子女可以享受就近入读公办学校的政策。但依然有部分学生只能在各类民办学校入学，这些学校硬件条件差，教学质量低，部分学校还没有办学资质。还有部分随迁子女在义务教育阶段的后期因为各种原因而辍学。

——医疗保障体系多元分割，既不公平也有损效率

当前，我国已经初步建立了面向城镇职工的基本医疗保险、面向城镇非就业者的城镇居民基本医疗保险和面向农村居民的新型农村合作医疗保险三大医疗保险制度，并初步建立了城乡医疗救助体系。多元并存、覆盖全民的医疗保障体系初步形成。截至2011年底，我国城乡居民参加三项基本医疗保险人数超过13亿人，覆盖率达到了95％以上。构建起世界上最大的基本医疗保障安全网，保障水平也在逐步提高。但是，当前的医疗保障制度是多元分割运行的体制，各类医疗保障制度缺乏整合和衔接，主要体现在几个方面：一是划分标准复杂，导致制度体系的分割化和碎片化。当前的医疗保障体制，存在户籍标准、就业标准（劳动者和居民）、行业部门标准（机关事业单位与普通企业职工）等，甚至在部分地区，还出台了通过降低职工基本医疗保险的标准向灵活就业人员扩面的做法，如浙江实行“低门槛式”，其特点是在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工情况降低准入门槛，实行“低门槛进入，低标准享受”。上海实行农民工“综合保险制度”，把老年补贴、工伤、住院医疗三项保险整合，由用人单位缴纳综合保险，费率为缴费基数的12．5％，仅为城镇职工的1／4。这种做法加剧了医疗保障体制的分割化和碎片化。二是医保基金的统筹层次较低，只有个别地方能到省一级，多数地方只统筹到市一级，且有部分地区是采用调剂金模式，没有实现真正的全面统筹。如增城市的医疗保险，实现了广州市市级统筹。甘肃永登县的职工医疗保险，在2012年实现了兰州市市级统筹，但是大部分住院报销等医疗费用依然由县医保局支付，所以出现入不敷出现象。医疗保障制度的分割化和碎片化，不仅影响制度的公平性，也不利于人口流动和统一市场建设，并影响医疗保障的谈判能力以及管理和运行效率。

——养老保障制度体系比较混乱，待遇水平差距悬殊

近年来，我国基本建立了养老保险的制度框架，征缴扩面工作成效显著。城乡居民社会养老保险制度从无到有，截至2012年9月，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，城乡居民参保总人数达到4．49亿，其中1．24亿城乡老年居民按月领取养老金。我国基本实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，并实现了城乡居民养老保险制度统一。

与此同时，现行养老保障制度也存在制度体系混乱，分割化和碎片化影响保障效果等问题。从养老保障的制度体系看，当前存在城镇职工养老保险制度、机关事业单位退休养老制度、城乡居民养老保险制度几个大的制度体系。此外，各地还有农民工养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险，以及老年津贴制度、农村五保户制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等。制度体系过于散乱，造成养老保障制度的碎片化现象。

从待遇水平看，各类养老保障制度的待遇水平差距较大。根据2012年的《中国统计年鉴》，2012年城镇职工养老保险平均月养老金为1721元，城乡居民的养老金约为101元，机关事业单位职工退休金估计在3500元左右。若以机关事业单位人均养老金为100，三者的养老金待遇水平比例约为100:49:2．9。养老保障的制度体系分割，以及待遇增长机制的差异，导致养老金待遇水平产生巨大差距，并导致群体间的不公平和攀比。

从统筹层次看，全国基本建立了养老保险省级统筹制度。但是从制度的执行效果看，根据国家审计署公布的《2012年社保基金审计报告》，截至2011年底，全国有17个省尚未完全达到省级统筹的“六统一”标准。部分省市虽然实现了制度统一，但实际上只是一种调剂金制度，实质的统筹层次依然维持在县市级。如广东省虽然实现了养老保险的省级统筹，但主要也是调剂金模式。养老制度的分割化和碎片化，损害了养老保障制度的统一性和地区之间的互济性，也限制了养老体系分担风险、跨地区资金流动以及待遇转移接续的能力。

——社会救助体系制度分割和体系混乱

经过多年探索和发展，以城乡居民最低生活保障制度为主体，我国已经初步形成了包括长期生活类救助、临时应急类救助和分类专项救助等多项具体社会救助项目在内的救助体系框架。社会救助的范围不断扩大，救助力度持续增强，在解除困难群众的生存危机方面发挥了重要作用。

但是，社会救助的制度体系分割化和碎片化，影响社会效能的充分发挥。当前的社会救助项目日益增多，涉及多个政府部门，缺乏统筹安排和整合设计。民政部门作为社会救助的主管部门，没有能力对整个社会救助制度进行有效的监督管理。一些专项的社会救助制度，分属不同的职能部门，但是部门之间缺乏协作互动，各项救助制度不能很好衔接，表现出缺乏统筹和协调的特征。如教育救助、住房救助、法律救助等专项救助，分属不同的职能部门，缺乏统一监管和协调。灾害救助、最低生活保障制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助虽然都归属民政部门，但是在民政部门内部却又分属不同的机构，彼此缺乏协作整合。制度体系的分割化和碎片化，不仅造成政策与政策之间、部门与部门之间、政府和社会之间分割与脱节，交叉重叠与残缺漏洞并存，多头救助、重复救助、救助遗漏等无序状态，也造成社会救助资源的浪费，影响社会救助体系整体效能的提高。社会救助体系的分割化和差异化，还体现在区域之间、城乡之间、群体之间的待遇水平差异。以我们对最低生活保障情况的调研为例，广东省增城市2012年的城镇居民低保标准是每月530元，而黑龙江省五常市的标准是每月301元，甘肃省永登县的居民低保标准是266元。当然，各地因为经济发展水平和生活水准差异，低保标准的差异有一定的合理性。但是在同一个县域范围内，城乡低保标准有很大差距，导致“一家两制”，则有明显的不合理性。如五常市2012年的农村居民低保标准是每人每年1718元（约143元／月），远低于城市居民的低保标准。根据有关研究，如果再加上城镇低保对象在教育救助、医疗救助、住房救助等方面的叠加待遇，城乡低保对象的救助待遇差距在3倍以上至4倍左右。

（作者单位：国务院发展研究中心社会发展部、“建立统一协调、公平普惠的社会福利体系研究”课题组）

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