谭永生 关博：“十三五”时期建立更加公平可持续的社会保障制度

“十二五”时期，我国社会保障制度建设发展总体较快，覆盖范围不断扩大，保障水平不断提高，基金实力持续增强，社会化管理服务和基层平台建设进一步完善。“十三五”时期，我国社会保障仍将面临制度的公平性、财务的可持续性、制度运行效率等新老问题。因此，需要从推动制度一体化发展、建立更加公平的待遇确定机制、加大财政补贴力度、重新构建缴费基数确定机制、提高制度运行绩效和保障能力等方面，加快建立更加公平可持续的社会保障制度。

“十三五”时期，是我国全面建成小康社会和全面深化改革的关键时期。社会保障是民生的“安全网”和社会运行的“稳定器”，适应社会结构快速变化、新型城镇化加速推进、区域间人口流动的需要，“十三五”时期，要加快建立更加公平可持续的社会保障制度。

一、我国社会保障制度发展现状

(一)制度覆盖范围不断扩大

“十二五”时期，我国各项社会保障制度建设保持了较快的扩面速度。截至2013年底，我国基本养老保险覆盖了8.2亿多人，基本医疗保险覆盖了13亿多人，工伤、失业、生育保险分别覆盖了1.99亿人、1.64亿人和1.64亿人，全国统一的社会保障卡已发放了5.4亿张，初步构建起惠及全民的社会保障安全网。

(二)保障水平不断提高

企业职工养老金制度自2005年以来实现“十连涨”，年均增长率在15%以上，人均养老金水平由“十一五”末期的不足1400元，增至2014年2300元左右。基本医疗保险覆盖病种及报销药品目录进一步扩大，政策内报销比例进一步提升。预计到“十二五”末，可实现基本医疗保险政策内住院支付比例不低于75%，支付上限在当地社会平均工资或者城乡居民人均纯收入8倍以上。

(三)基金实力持续增强

目前，我国初步建立起国家、单位、个人共担的筹资机制，各项社会保险基金总体运行平稳并略有结余，资金实力明显增强。截至2013年底，5项社会保险基金收入3.53万亿元，较“十二五”末增长了87.3%，基金支出2.79万亿元。同时，建立了战略储备性的全国社会保障基金，基金规模2013年已超过万亿元，为应对老龄化高峰的挑战作了必要的资金储备。

(四)社会化管理服务和基层平台建设进一步完善

“十二五”时期，我国继续加强社会保障经办管理服务规范化、标准化、信息化建设，优化经办服务流程，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，有效改善了基层社会保障服务条件，提高了基层公共服务能力和办事效率。截至2013年底，全国已建立劳动保障工作机构的街道社区7.83万个，占全部街道社区的86.9%。全国纳入社区管理的企业退休人员共5620万人，占企业退休人员总数的79.1%。同时，继续开展“电子社保”示范城市建设，推广网上经办，提升社会保险数据质量，13个省份实现了异地联网待遇资格协助认证。

二、我国社会保障制度面临的主要问题

(一)制度“碎片化”问题突出，公平性问题日益凸显

由于制度设计、缴费水平、筹资机制等因素的制约，目前，我国不同人群所能享受到的社会保障权益待遇还存在着显著差距，并有继续拉大的趋势。从养老保险看，以农村居民为主要目标对象的居民养老保险制度在设计上没有建立明确的待遇调整机制，中央对于居民养老金待遇的规定标准连续多年没有调整。一些经济较为发达、财政实力较为雄厚的地方政府提高了养老金标准，但从全国情况看，居民养老金待遇水平偏低的问题没有得到解决。以医疗保险为例，新型农村合作医疗的人均补助标准为320元，总筹资水平普遍在400元左右，不足城镇基本医疗保险筹资的30%。受此影响，新农合报销目录所规定的基本药物、诊疗项目也少于城镇职工基本医疗保险目录。

(二)待遇确定机制不合理，激励约束机制有所退化

由于尚未建立起科学的指数化待遇调整机制，基本养老保险待遇在调整依据、调整方式、资金来源等方面，缺乏系统安排，各省份的待遇调整细则很难统一，导致养老保险待遇“倒挂”现象日益凸显，从而破坏了既定的养老金计算模式，扭曲了劳动者对未来养老金待遇的稳定预期，使基本养老保险制度“多缴多得”的激励约束机制有所退化。在其他社会保险项目的待遇确定机制上，也存在权利与义务对等原则落实不到位的问题。我国失业保险的待遇确定水平采用最低工资关联的做法，即根据本地最低工资的一定比例确定失业保险金水平，导致保险金数量与参保者的缴费基数和缴费额不相关联，也无法对失业前的收入形成较好的替代保障。工伤保险的工伤核定范围狭窄，大部分参保者无法报销因工伤发生的医疗费用和务工补偿。生育保险的报销对象被局限于缴费达到一定期限的在职劳动者，有一定参保记录但生育期未在职的和参保期过短的劳动者被排斥在了生育保障之外。

(三)基金存在远期支付能力缺口，财务可持续性不足

基本养老保险和基本医疗保险制度的基金资产规模过小，维持可持续的长期支付能力面临一定的挑战。2013年，职工基本养老保险虽然实现了收大于支，但基金收入构成中保费收入1.76万亿元，财政补贴收入3038亿元，剔除财政补贴收入，基金已无法实现收支平衡，出现“赤字”1563亿元。同时，随着人口年龄结构的老化和待遇水平的上涨，远期的支付责任会进一步扩大，保费“收不抵支”的趋势将会更加明显，如果财政补贴不到位，养老金将出现“人不敷出”的财务失衡问题，可持续性无法得到保障。从职工基本医疗保险基金的收支情况看,2001年~2013年收入增速为18.9%，而基金支出增速为22.7%，已出现了基金“支快于收”的趋势。由于统筹层次过低，无法在较大的范围内进行调剂，部分地区已经出现了基金紧张的问题。

(四)企业缴费成本偏高，扩大就业受到制约

社会保险的缴费基数增长依据是本地非私营企业上年度在岗职工平均工资增长率。从经验数据来看，非私营单位的工资会保持比较稳定的变动趋势，以13%以上速度较快增长，从而导致社会保险缴费成本同比变动。由于在岗职工工资统计基数是城镇居民中收入较高的部分群体，进而导致城乡居民的收入增速低于社保缴费基数增长。同时，缴费基数的过快增长显著提升了企业和个人的社保成本。对于那些企业规模较小、利润水平不高、工资基数偏低的低端加工制造业和普通服务业的企业，则形成了较为严重的成本压力，不利于企业的扩大再生产和吸纳就业。对于收入增长率低于社会平均工资增长率的普通工薪劳动者，社保缴费基数的增长也显著拉低了其个人可支配收入。

(五)管理机制建设滞后，制度运行效率不高

一是社会保险转移接续机制不顺畅。各类职工基本保险和城乡居民保险之间的社会保险关系不能实现顺利接续，跨地区社保关系转移和待遇享受还存在一定的障碍，特别是医保异地就医问题未能得到妥善解决，制约了劳动者工作转换和跨地区流动。二是医疗保险支付机制改革滞后。基本医疗保险普遍采用按项目为基础的费用结算机制，无法控制过度医疗行为。同时，逐步引入的总额预算制改革设计不完善，影响了供方的服务意愿和服务质量。三是基金管理运营效率低下。我国规定各类基本社会保险基金仅能存人财政专户，不能进行市场化的运营，积累基金按照一年期定期存款计息。严格的管理办法虽然保护了基金的安全和完整，但同时抑制了基金增值能力和长期保障效能，在某些通胀率较高的年份，基金投资收益甚至赶不上物价上涨水平，社保基金的实际购买力被侵蚀。

三、建立更加公平可持续社会的保障制度

(一)发展思路

从我国人口结构、城乡二元结构正在发生显著变化的实际出发，积极应对人口老龄化加快给社会保障制度带来的严峻挑战，需要努力推进城乡社会保障统筹发展。“十三五”时期，要以实现社会保障全覆盖、保基本为优先目标，扩大社会保障覆盖范围，稳步提高各项社会保障待遇标准。要在坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合的同时，更加注重增强制度的公平性和激励约束功能，实现人人享有基本社会保障。要在着力解决现实突出问题的同时，更加注重增强制度的可持续性，实现社会保障制度长期平稳运行。

(二)发展目标

“十三五”时期，建立更加公平可持续社会保障制度的目标是：到2020年，形成与全面建成小康社会的总体目标相契合，实现人人享有基本保障、保障项目基本完备、待遇水平稳步提高、制度衔接顺畅有序、管理服务高效便捷、持续发展的多层次社会保障体系，为全面建设小康社会构建水平适度、持续稳定的社会保障网。

1.公平性。实现全覆盖，以基本养老保险、基本医疗保险为重点，实施全民参保。到2020年，建立公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，参保人数超过10亿人。进一步巩固“全民医保”成果，基本医疗保险制度覆盖率98070以上。失业、工伤、生育等社会保险制度实现应保尽保。推进机关事业单位养老保险制度改革，着力解决社会反映突出的双轨制、待遇差距等问题。大力推进城乡统筹，建立统一的城乡居民养老和医疗保险制度。

2.可持续。提高统筹层次，基本养老保险和基本医疗保险2020年实现全国统筹，其他社会保险项目实现省级统筹，解决医保直接报销问题。加大政府对社会保障的投入，适时适度降低企业费率，提高个人依法参保缴费的比例。完善社会保险基金多元投资机制，强化保障效能。建立健全基本养老保险金和失业保险金待遇正常调整机制，根据经济社会发展水平，协调平衡社会保险待遇和增长水平。医保最高支付限额增至当地社会平均工资的10倍以上，政策内报销比例达到90%左右。建立更加灵活的转移接续机制，彻底消除制约劳动者转移就业和迁往异地在享受待遇上的制度性障碍。提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年达到30%,更多用于充实社会保障基金。

(三)重要举措

1.缩小城乡间和人群间的待遇差距，推动制度的一体化发展。“十三五”时期，应改变社会保障制度“碎片化”的发展格局，稳步推进制度整合。同时，通过提高统筹层次、建立待遇同步增长机制等缩小不同人群间的待遇差距。一是整合新农合和城镇居民医疗保险。居民医保和新农合制度在组织方式、筹资基础、经办管理等方面具有较强共通性，具备制度融合基础，一些地区也进行了一定的先期探索，积累了相关实践经验：在总结经验的基础上，应全面加快实施两种制度的并轨，建立起统一的城乡居民基本医疗保险制度，并以此为契机，整合城乡基本药物目录、诊疗目录和医疗服务设施标准，为下一步建立起统一的国民医疗保险制度，提供政策框架基础。二是不断提高各类社会保险制度的统筹层次。推动城乡居民养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等制度从县市级统筹向省级统筹过渡，强化职工基本养老的省级统筹质量，并建立全国调剂金机制。在省域范围内，统一各类社会保险待遇计算方式，缩小因地区经济社会发展水平而产生的社会保险待遇差距，强化社会保险制度的互助共济作用。三是加快建立起城乡居民养老金待遇调整机制。加大中央财政补贴力度，鼓励地方财政配套资金，实现在城乡居民养老保险中基础养老金待遇与企业职工养老金待遇同步增长，遏制不同制度之间待遇差距扩大的趋势。

2.建立更加公平的待遇确定机制，理顺收入分配关系。待遇权益与缴费责任之间关系不明确，是我国当前社会保障制度公平性不足的重要表现。“十三五”时期，应从顶层设计人手，理顺制度的收入分配关系，建立更加科学、合理的待遇确定办法，兼顾起点公平、过程公平和结果公平。一是建立常态化的职工养老保险待遇指数化调整机制。应参考养老金制度成熟国家的先进经验，建立起以缴费基数、缴费年限和当前养老金待遇水平为主要影响因素的城镇职工养老金待遇调整机制，既保证再分配环节的公平性，也兼顾“多缴多得、多劳多得”的经济激励功能。二是改革失业保险金计发办法。将失业保险的数量和发放时限与个人缴费基数、失业前收入、家庭未工作人数等因素挂钩，实现对失业者退休前收入的合理替代。同时，保障失业家庭生活稳定。三是完善生育保险待遇享受机制。生育保险是中国特色的社会保险险种，是对执行计划生育国策妇女的特殊保护。应本着“全民皆保”的理念扩大生育保险保障范围，允许已建立起生育保险关系或者有较长缴费记录的育龄期妇女享有各项生育津贴和孕产期费用报销待遇，鼓励地方探索生育保险“家庭化”，允许未工作育龄妇女通过配偶单位参保方式获得相应保障。

3.加大财政补贴力度，确保制度长期可持续。我国社会保险改革过程中没有明确清偿转制成本，是基本养老保险制度蕴含财务风险的重要原因。“十三五”时期，要抓紧弥补过去改革的欠账，防止社会保险制度财务平衡情况的进一步恶化。一是重新精算未来可能发生的社会保险支付责任。由于人口年龄结构日渐老化，我国职工基本养老保险制度已丧失了“做实”个人账户的时间窗口，过去对社会保险制度的精算准备也不适用于现实制度。应根据当前社会保险制度的组织方式和未来目标，运用现代精算工具科学测算我国基本养老保险、基本医疗保险过去形成的和未来即将发生的财务缺口规模，制定可行的应对方案，合理安排新增财源，确保人口老龄化高峰到来时社会保险制度保持稳健的财务可持续性。二是明确政府的财务“兜底”责任。优化财政支出结构，进一步缩减行政事业经费支出，将节省出来的资金用于弥补当期社会保险保费缺口，对于已发生的缺口部分，合理确定中央和地方财政的补助责任，安排专项资金补贴。三是健全社会保险储备基金制度。将全国社会保险基金定位为社会保险制度的战略性储备基金，拓展储备基金使用范围，对基本养老、医疗和其他社会保险险种可能发生的收支缺口提供支付担保，更好应对人口老龄高峰对社会保险制度的冲击。增加社保储备基金的收入来源，扩大基金储备率，将部分资产性所得税收人和国企上缴利润收入也转拨给全国社保基金，增强社保储备基金的支付能力。

4.重新构建缴费基数确定机制，使社保成本回归合理区间。“十三五”时期，要高度重视社会保险缴费成本对企业盈利和个人收入的侵蚀效益，通过调整缴费基数、降低不合理费率等方式，使社会保险成本回归合理区间。一是科学测算社会保险缴费基数，改变以在岗职工社会平均工资水平确定缴费基数增长率的做法。选择根据本地城镇居民人均纯收入增长情况核定年度社保基数，使社会保险成本和居民实际收入同步调整。同时，将缴费基数下限调整至最低工资水平，避免过高的缴费门槛对中低收入者形成挤出效应。二是对困难企业提供社会保险援助，对受政策环境、国内外经济形势等外界因素影响发生暂时性经营困难的企业提供社会保险补贴，并允许缓缴工伤、失业、生育等社会保险费，以减轻企业的经营成本。通过杠杆效应维持生产和就业的稳定，实现社会保障和经济发展的良性互动。三是适当降低部分社会保险项目的费率。根据现收现付制适度平衡的原则，对于工伤、生育等已经存在积累过度倾向的险种，可在确保基金收入平稳的同时，动态调整费率水平，适当降低企业和个人的缴费压力，并为补充保险的发展提供融资空间。

5.完善管理机制，提高制度的运行绩效和保障能力。“十三五”时期，应不断完善社会保险的管理机制，着力解决好矛盾较为突出的问题，解决制约制度长期稳健运行的转移接续机制不畅、基金投资运营体制保守等问题，提高制度的整体效率，扩大保障效能。一是进一步完善各类社会保险制度的转移接续机制。到J顷不同基本保险制度之间的待遇衔接关系，使既得的社会保险权益清晰、透明化。可参考欧盟跨国养老保险权益计算办法，建立我国职工基本养老保险待遇“分段计算、归并发放”的新机制，使劳动者的养老金权益不会因跨地区流动产生损耗。由卫生部门和社会保险管理部门牵头，建立居民医疗保险异地就医结算平台，解决跨地区医保权益享受难问题。二是健全医疗保险费用支付体系。不断完善总额预算管理，根据医疗机构的级别、类别、特点、服务量等要素，综合考虑服务成本变动和服务需求增长，科学核算年度预算额度，并建立预算超额度动态调整机制。根据不同医疗服务项目的特点，构建复合型支付体系，平衡不同支付方式的优劣。三是实现社保基金的保值增值。健全完善基金管理运营体制，合理运用资产组合工具，在不过度增加风险水平的同时，增加市场化投资份额，提升基金长期受益水平。通过提升社保基金的增值能力，减轻筹资主体的财务负担，增强个人的参保积极性，提高社保制度的抗风险能力和长期的支付能力。

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