严国萍：当代中国碎片化社会福利体制的形成与突破

当代中国的社会福利体制具有显著的身份碎片化与区域碎片化特征，它主要与改革开放以来我国政府对不同群体适用不同社会政策的改革思路有关，而后者又主要与分税制下中央与地方政府的财政分配关系与社会福利职责分工相关。碎片化的社会福利体制不具有可持续性，不仅再次固化和扩大了社会阶层间的不平等，而且不利于国民自由流动和国民化福利身份的形成。消除碎片化、构建全民统一的社会福利体制，是未来我国社会政策与社会体制改革的根本目标与方向，其关键是将基于不同身份设立的各项制度整合并轨以及由中央政府承担社会福利供给的主要职责。

2002年以来，我国集中出台与实施了一系列社会政策，逐步实现社会福利的制度全覆盖，初步建立起一个保基本、多层次的社会福利体制，但这一体制呈现出身份碎片化和区域碎片化的显著特征。这种碎片化的社会福利体制表征着不同职业身份之间、不同区域之间社会权利与福利待遇的差距与不平等以及人口跨区域流动时福利资格认定的困境，它不仅固化并扩大了社会阶层间的不平等，而且严重阻碍并制约了公民的自由流动和自由定居。推进以消除碎片化为目标的社会福利体制改革，已然成为当前我国社会建设和社会体制改革的迫切任务。实现这一目标，一方面必须加快推进按职业身份设立的各种社会政策的制度整合并最终实现全民化的制度统一，另一方面必须围绕破除区域碎片化来重新设计政府间财政分配关系和社会福利职责分工并最终实现国民化的社会权利。

一、当代中国的经济社会转型与身份碎片化的形成

社会分层是现代工业社会的一个基本结构特征，一种规范合理的社会分层结构不仅直接关系到社会平等和公正，而且直接影响着社会稳定和秩序。在当今世界，社会分层的标准尽管日益多元化，但最为根本和基础的是以职业身份为标准的社会分层，亦称为“职业社会分层”。口。职业社会分层是现代工业社会的一种客观存在，它本身形成于现代工业生产体系的专业化和分工，并密切联系着不同职业阶层间收入分配和社会福利，因而也不可避免地联系着社会不平等。[21职业社会分层内含的不平等往往是导致社会冲突、社会矛盾的主要根源，位于上层的“精英”通常是既得利益者和现行体系与制度的维护者，而位于下层的社会成员则具有挑战和冲击既有社会秩序和社会分层体系的潜在动力，试图通过群体性、组织性的抗争以改变社会分层结构和自身社会地位。‘33因此，现代国家或政府常常陷入了一个悖论的境地，即维持一个秩序和稳定的社会需要塑造一个稳定和规范的职业社会分层结构，但一个过于稳定和固化的职业社会分层结构反过来又成为危害稳定与秩序的根源。要化解这一“悖论”，现代国家或政府通常需要从根本上建立一个达致所有阶层最低满意度的收入分配体系[4]，建立一系列体制机制来维护机会公平、促进阶层间自由流动并壮大中间阶级，而且还需要一系列的再分配手段和社会政策来促进结果公平、缩小阶层差距、增进国民福祉。

改革开放前后，中国的社会分层结构具有根本性的，重大差异。计划经济时代的职业社会分层结构主要是一种由工人阶级、农民阶级和知识分子构成的“两阶级一阶层”结构，但严格来讲其分层标准并不是依据职业身份，而更多的是依据政治身份、户籍身份和行政身份。在当时的城乡二元管理体制下，农民被严格限制向城市自由流动，这导致农民底层身份固化和不断地代际复制。农民不仅长期处于贫困和低收入的生活状态，而且缺乏来自国家或政府提供的基本社会福利，无论是合作医疗还是集体养老都取决于村集体经济的融资和供给能力。比较而言，城市工人阶级被组织进各种机关和企事业单位，单位职工不存在失业风险并享有政府统包统配的单位制福利，收入水平与福利待遇远远超过农民阶级并呈现出高度均等化的特征。

改革开放后，市场化的经济体制改革引发我国社会阶层结构发生显著分化，不仅催生出多元化的社会阶层，而且推动了不同阶层的自由流动，计划经济时代以政治、户籍和行政身份为依据的分化机制最终被以职业为基础的新社会阶层分化机制所取代。[93根据陆学艺教授的分类，当代中国的社会分层结构由十个社会阶层构成，从高到底分别为国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层以及城乡无业、失业、半失业者阶层。[loJ从高到底的社会分层对应着社会阶层相应的收入水平及差距，因为“市场主张优胜劣汰，自然会产生很大的不平衡和分化，资源获得的差异逐步拉开了距离”，此时具有再分配功能和平等化效应的社会福利体制是否健全就显得至关重要。…但是，20世纪80、90年代我国的收入分配体制与社会福利体制建设长期滞后，导致我国社会阶层间的收入差距持续扩大，再分配也不能有效促进社会平等，结果造成社会矛盾与社会问题日益突出，严重影响了社会和谐与稳定。

根据改革开放后我国社会政策特别是社会保障制度的改革历程，我们将当代中国的职业社会分层体系简化为由农村居民、农民工、非正规就业的城镇居民、城镇企业职工、机关公务员和事业单位工作人员构成。事实上，分析中国的社会福利体制，“工作组织”是最密切相关的要素，因为不同类型的工作组织通常表征着不同的福利待遇，呈现出一种根据职业分割的“身份碎片化”状态，其中尤以基本养老与医疗保障最为突出和明显。

“身份碎片化”状态的形成，与20世纪90年代我国的经济社会体制改革特别是国有企业改革密切相关。1992年中共十四大正式确立社会主义市场经济的地位，同时也提出要建立与之相适应的现代社会保障制度。此后，随着经济体制转型和国有企业改革的深入推进，我国在1997年至2002年间初步建立起包括“五险一金”在内的现代社会保险制度，传统的“单位制福利”在企业层面最终被完全取代。但它仅仅针对正规就业的城镇职工实施，在改革进程中产生的个体工商户、灵活就业人员、自谋职业人员基本处于无任何社会保障的境域。从某种程度上说，部分非正规就业的城镇居民群体如个体工商户可能拥有较高的收入水平，但作为非正规就业的整个城镇居民群体与农村居民一样都处于社会福利的匮乏和缺位状态之中。相似地，“从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体没有成为社会政策的目标群体，他们游离在城市与农村之间，既非农民，又非工人，基本没有得到任何社会保护。”[13]农民工在城市中处于“经济性接纳”与“社会性排斥”的尴尬状态，农民工为城市建设和经济发展贡献巨大，但是他们的住房、子女教育、养老、医疗卫生等社会福利需求则被排斥，生活在城市但作为“等外公民”享受不到平等的公民权利和福利待遇。总的来说，到21世纪初，一方面非正规就业的城镇居民、农村居民、流动人口三大群体基本处于公民权利和社会福利资格缺失的状态，另一方面“公民权利的多少、有无等问题使得中国社会阶层关系更加不均衡：强势阶层因为享受到公民权利而变得更加强势，而弱势阶层因为公民权利的缺失而显得更为弱势”。

进一步地，在正规就业的城镇职工中也存在按职业身份和工作组织性质区分的不同群体，他们虽然都属于社会保险制度的适用对象，但群体之间的福利待遇却存在着明显差距，而且进入社会保险体系的可能性也不相同。“对于普通的劳动力来说，能够继续留在党政机关、国有企事业单位工作，不仅工资可以高一些，而且有更大的机会进入社会保险体系。”[16]从社会养老与医疗保险制度来看，我们可以清晰地看到机关公务员、事业单位工作人员以及城镇企业职工之间的身份不平等和福利差距。比如，在养老保险领域，机关公务员、“参公”事业单位工作人员仍沿袭计划经济时代的“退休工资制度”，它与“城镇企业职工基本养老保险”具有重大的制度差异。一方面前者是一种不以缴费为前提的免费津贴而后者的待遇与缴费记录严格挂钩，另一方面前者的享受标准往往要高于后者2 -3倍甚至更高。这即是近年来公众反映比较强烈的“退休双轨制”问题，也被视作当代中国最为显著的不平等现象之一。在基本医疗领域，虽然所有城镇职工都被纳入了“城镇职工基本医疗保险”制度，但是相比于企业职工，机关公务员和事业单位工作人员还可另外享受标准较高的“公务员补助”。可以看到，我国的社会福利体制仍旧保留了党政部门和体制内精英的福利特权。从根本上说，当今中国职业社会分层结构的形成既有市场力量推动的因素，也有现行政治与行政体系下权力和特权决定的因素，而且后者的作用常常表现得更为重要也更加强烈，比如不管是有技术的权力精英还是无技术的权力精英，其财富收入与福利保障都要显著高于工人和自雇者。[17]

2002年以来，我国围绕社会福利的制度全覆盖与均等化出台实施了一系列社会政策，重点关注此前被长期忽视的农村与城镇居民的社会保障。比如，在养老领域，2009年与2011年分别出台了新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险制度;在医疗领域，2003年与2007年分别出台了新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险制度。

可以看到，目前我国的基本养老与医疗保障体系都是一种城镇居民、农村居民、城镇职工的“三足鼎立”格局。因此，目前我国虽已基本建立起一个全覆盖的社会福利体制，但这种对不同身份群体适用不同制度的做法，一方面确实促进了一定程度的社会福利均等化，另一方面又促成了比较严重的社会福利碎片化，造成了“基本社会保障逆向转移的问题，即初次分配的差距，非但没有被社会保障缩小，反而扩大了”。社会福利的“身份碎片化”是当今中国社会不平等的主要表征，既不利于社会团结、社会稳定和社会流动，也使得享受福利特权的职业群体成为福利改革的阻力和障碍;碎片化也不具有可持续性并存在不利于控制财政的风险，建立全民制度统一的社会福利体制成为必然要求。

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