意大利九十年代以来养老金三个支柱改革进程

  

中国社科院研究员  郑秉文  宋坤  2005年12月23日

 

【内容提要】 在世界范围内掀起的社会保障制度改革浪潮中，意大利作为老龄化危机较为严重的国家之一，于20 世纪90年代中期迫于财政压力开始对其养老金制度进行了一系列改革，成为“名义账户”的首批实践者。改革后，意大利确立了多支柱的养老金体系。近十年的运 行实践表明，“名义账户”制在意大利取得了较大的成效，成为发达国家成功引入“名义账户”制的一个拓荒者。本文首先分析了意大利旧体系的弊端，交代了改革 的背景和动因，分析了新制度带来诸多新变化。最后，总结了新制度面临的问题、挑战、经验和教训，同时还指出，未来的改革进程具有许多不确定性。

【关 键 词】 意大利  社会保障制度改革  多支柱  名义账户制度  财政可持续性

 

一、旧制度特征与改革动因

 

（一）旧制度的特征

意大利在1957－1968年间确立了现收现付制的养老金制度。这十几年里由于意大利经济增长幅度较快，养老金制度由此也越来越显得十分“慷慨”。1968年，意大利颁布的153/69号法案进一步确立了收入关联型的养老金给付计算方法。意大利这一现收现付制的养老金制度具有如下特征 1：

1、养老金的缴费及给付公式。缴费按工资一定比例由雇主和雇员分别承担。一般情况下，雇主按工资总额的12%缴费，雇员缴费是20%。养老金的给付与工人某一时期的收入水平即参考工资水平密切相关，例如私人部门雇员的养老金与职业生涯最后五年的工资水平相联系，公共部门雇员以最后一个月的工资水平相联系，自雇者为最后十年。给付计算公式为：P=C×T×W；其中，P——养老金给付水平；C——内部回报率系数；T——缴费年数，一般不超过40年；W——参考工资水平。

2、旧制度比较“慷慨”。旧制度比较“慷慨”，替代率高达95％。第一支柱覆盖了包括残疾人和遗属在内的所有工人。还有一个特点就是意大利的公共养老金计划是有很多小计划分别管理组成，总共由五十多种不同的方案计划组成。

3、标准不一，部分雇员拥有特权。旧制度的另一个特点是待遇差距较大，工人因资历、工资增长率和所处部门的不同而在退休年龄、缴费年限和缴费率等方面具有较大的差异性。与其他雇员比较起来，公务员拥有不可比拟的特权，例如，工匠、农民、自由职业者等自雇者的养老金水平一直未达到国家的平均水平（见表1）。

表1：旧体系的部分特征

		资格条件		给付公式
		（老年退休金） 退休年龄	（资历退休金） 缴费年限	参考工资涉 及的年份	公 式
私人 部门		女55 男60	女35 男35	最后 5年	N / 40×80%
公共部门	中央政府   地方政府	女65 男65	女20（15） 男20	最后一个月	N / 40×94.4%
		女60 男60	女20 男25		N / 40×100%
自雇者		女60 男65	女35 男35	最后 10年	N / 40×100%

注：N是缴费年数

资料来源：Maurizio Ferrera and Matteo Jessoula(2003): Reconfiguring Italian pensions, Paper prepared for the 15th Annual Meeting of the Society for the Advancement of Socio-Economics, table 4

 

4、管理体制。意大利国家层次的养老金管理机构主要有“国家社会保险局”，负责企业职工的养老金业务；“国家雇员保险局”主要负责国家公务员等国家雇员的养老金。国家社会保险局在全国20个各大区均设有分局，全国共有475个社会保险代办处，3.2万名雇员，负责社会保险基金的收缴、支付和社会服务等业务。

5、允许提前退休。按照规定，一旦工人养老金的缴费达到35年（公共部门雇员20年），无论其是否达到法定退休年龄，均可申请领取养老金；其给付公式为：P=C×T×W，而不考虑工人是否提前退休的因素，也不考虑其寿命预期的因素。此外，旧制度对提前退休也没有任何惩罚措施。

6、养老金指数化状况。1971—1992年间，意大利的养老金与通货膨胀率和平均工资增长率两项指数挂钩。

7、第二支柱比较弱。在公共养老金之外还存在一个第二支柱即企业补充养老保险——TFR(Trattamento di fine rapporto)。TFR是雇员参加的一种工资延期支付计划，由雇主按雇员工资6.91%的比例缴费，积累等于1.5%的固定利率＋通涨率×75%；按照规定，只有当雇员退休或离开公司时方可予以支付。意大利的企业补充保险为雇员提供了一定数量的养老金，也可被认为是对退休或离职的一种补偿。

 

（二）改革动因

在进行养老金改革的国家中，意大利旧体系带来的不可避免的弊端显得十分突出，日益严重的人口老龄化危机和宏观经济的影响等都对改革提出了强烈要求。从20世纪70年代末开始，意大利的养老金改革便引起了社会各界的广泛关注，其改革的主要动因被人们所关注：

1、养老金支出迅速上涨，财政不可持续性加剧。由于意大利养老金制度很“慷慨”，替代率高，覆盖范围广，因此养老金支出占GDP的比重已由1960年的5.0%上升到1992年的14.9%，在工业国家中高居榜首，如果不加以控制，到2030年将接近25%（见图1）2。意大利国家财政收支的这种失衡趋势和不持续性严重地拖累了其他社会保障政策资金的来源和充足性。

图1：1992年工业国家养老金占GDP比例的比较

资料来源：A.Javier Hamann(Februrary,1997): The reform of the Pension System in Italy, 1997 IMF Working Paper, chart 1. [NextPage]

2、人口老龄化严重，赡养率过高。低出生率和高寿命预期是导致赡养率不断上升的主要原因：1990年每个育龄妇女平均只生育1.3个孩子；男性的寿命预期为73.6岁，女性为80.2岁。战后出生的“婴儿潮”这时也开始进入退休年龄，未来20年意大利60岁以上人口所占比重将上升至25％，2040年将进一步上升为40％ 3。人口老龄化必将导致支撑未来养老金给付的工薪税大幅上调，并带动赡养率不断提高，成为意大利养老制度收不抵支和债台高筑的直接原因。

3、缴费率过高，导致提前退休状况十分普遍。由于旧制度允许提前退休且无任何惩罚措施，同时，高缴费率对提前退休也产生了一定了刺激作用，所以，在各工业国家中意大利退休的年龄最早（见表2）。此外，由于养老金的给付水平与退休年龄之间缺乏精算关系，所以，多工作就意味着要多缴费。据1998年数据显示，退休年龄为57岁时推迟一年退休纯费率将上升25.7%，而退休年龄为65岁时推迟一年退休纯费率则升至74.6% 4。

4、缴费率过高，劳动力市场压力较大。与其他一些工业国家相比，意大利缴费率属于最高的几个国家之一，达工资的32％（见表2），并且，据统计部门预测，随着人口老龄化的加剧，私人部门雇员的平均缴费率还将继续提高。

表2：改革前，工业国家退休年龄及养老金缴费率比较

国 家	退休年龄		养老金缴费率
	女性	男性	雇员	雇主	合计
澳大利亚	60	65	10.3	12.6	22.9
法国	60	60	10.0	9.8	19.8
德国	65	65	8.9	8.9	17.8
希腊	60	65	5.3	10.5	15.8
意大利	57	57	12.0	20.0	32.0
西班牙	65	65	2.8	13.9	16.7
英国	60	65	8.3	10.5	18.8
美国	65	65	6.2	6.2	12.4

资料来源：A.Javier Hamann(Februrary,1997): The reform of the Pension System in Italy, 1997 IMF Working Paper, table 1

5、计划分散，标准不一，公平性差。意大利的公共养老金计划非常分散，甚至多达 50多种，其中规模最大的五个计划占据了养老金总支出的80％，其余的小型计划只覆盖了很少的雇员6。而且，意大利养老金在各行业标准不同，替代率差别较大，工人之间的特权和不平等普遍存在。这一割裂且标准不同的管理机制阻碍了劳动力部门之间甚至部门内部的自由流动，直到1992年，意大利的养老金制度仍没有得到规范的管理。

 

二、缓慢的进程：三个改革阶段

早在1981年，意大利财政部就针对其养老金制度存在的问题召开会议，从财政和经济的角度提出了一系列改革建议7，主要有：第一，将公共和私人部门的缴费率协调起来，并提高所有人的缴费率；第二，将“老年退休金”和“资历退休金”的资格条件一致起来 8， 并统一男女工人的退休年龄；第三，逐渐取消公共部门雇员的特权；第四，取消养老金的工资指数化，而采取物价指数化；第五，将参考工资的水平年份由职业生涯的最后几年修改为将整个职业生涯考虑进来。

但由于意大利政府比较软弱，在养老金改革中显得十分小心，不敢有大的作为。且，八十年代政府更迭频繁，每届政府平均执政时间只有300天，养老金改革面临很大障碍。据统计，在1978—1992年间，意大利15届政府、8任总理、9任劳动部长都曾提出过改革建议，且一部分建议已提交给有关部门，但都因政府换届而被取消。因此，意大利从未进行过真正意义上的养老金改革，改革事实上被无限期拖延下去。

直到九十年代早期，内外因素的共同影响下，旧制度的弊端进一步显露，社会各阶层意识到“不改革就意味着不能继续维持现有的分配格局，而必将遭受不可预测和不可避免的损失”9。进入20世纪90年代以来，意大利养老金改革明显加快了脚步；在整个90年代，意大利进行了三次较大的重大改革，或称经历了三个重要阶段，其结果是调整了传统的现收现付制，引入了DC因素，扩大了养老金的覆盖范围。

概括起来，90年代的改革主要有1992年改革、1995年改革和1997改革。

（一）1992年改革——阿玛托改革（the Amato Reform）

1992年4月大选中，意大利政坛发生了一系列变化，三大政党（基督民主党、前共产党、社会党）选票大量丢失，新政党急剧增加，选民参选率大幅下降；黑手党暗杀了两个著名地方行政官员，民主体系被认为受到严重威胁。同年，意大利爆发了严重的货币危机，里拉急剧贬值。

时任总理阿玛托（Amato）认为，必须尽快改革，恢复金融市场的可信度；国家需要稳定以避免经济和财政危机的发生。同时，国家社会保障协会和会计总署对养老金支出上升的严重后果也取得了一致的看法。于是，养老金改革提上了日程，同年议会通过了421/1992号法案，做出如下决定：改革第一支柱以平衡养老金的支出，统一私人和公共部门的养老金，确立第二、三支柱的框架，建立多支柱的养老金体系。

根据建议安排，政府采取了“双重措施”：一方面通过紧急措施在短期内减少养老金支出；另一方面任命一个专门的委员会设计改革方案。但改革方案很快就遭到了工会的强烈抵制，1993年9—10月， 数千工人开始走向街头进行罢工。迫于社会压力政府将工会和雇主召集起来，就养老金改革问题进行三方会谈。会谈结束后三方虽然没有签署正式协议，但工会和雇 主组织还是接受了养老金改革的方案，工会对短期内削减养老金支出的紧急措施做了一定的让步，如延长资历退休金的最低缴费年限等。

1992年改革和80年代提出的建议非常相似，它只是一个“参数改革”而已，只是继续维持了原来DB型养老金的旧制度结构，根本没有触及到养老金制度的实质；尽管如此，改革仍在以下几方面取得了突破性进展：加强了当前缴费和未来给付之间的联系，推迟了退休年龄，延长了缴费年限和参考工资水平所涉及的年份，规定了养老金实行物价指数化，引入了职业年金和个人养老金计划，以此作为国家公共计划的补充。 [NextPage]

（二）1995年改革——迪尼改革（the Dini Reform）

1992年的“参数改革”并没有彻底解决意大利养老金制度的根本问题，前景仍然令人担忧，有关养老金和福利制度改革的争论仍很激烈，甚至成为1994年大选的一个焦点。大选后贝卢斯科尼（Berlusconi）当选为总理，并任命迪尼（Dini）为财政部长、马斯泰勒（Mastella）为劳动部长。新政府成立之后立即开始了新的养老金改革，并于当年9月提出了一项改革法案。

新政府由于事先在养老金改革问题上没有与工会进行协商，反而以社会保障体系私有化来威胁工会，并提出了对工人来说最敏感的资历养老金和收益水平等问题，因此，改革引发了工会的强烈不满，最终于10月14日工会组织了一次总罢工，11月12日在罗马又组织了第二次大罢工。改革进程受到了严峻考验。

1994年12月22日，贝卢斯科尼被迫辞职之后，新总统斯凯佛罗（Scalfaro）成立了新内阁，任命前财政部长迪尼为总理。迪尼上任后与贝卢斯科尼的做法完全不同，他首先与工会进行了一次比以往更正规、更平稳的对话和谈判。谈判中迪尼充分考虑到了工人的要求，与工会成功地达成了一项政治妥协：政府尽力保护老年人和缴费者的利益，尽力实现更大的公平。于是，“迪尼草案”终于获得了工人的支持，1995年公民投票终于通过了这个改革方案。但是，雇主组织却拒绝签署这项协议，并表示对政府进行养老金改革“感到悲哀”。尽管如此，议会还是在8月初通过了335/1995号改革法案，1995年“迪尼改革”正式开始。“迪尼改革”的内容主要包括财政可持续性、成本缩减政策、政府内部公正性、现代化、灵活性等。这次改革在1992年改革的基础上得以深化，例如实行弹性退休制，严格了退休的资格限定，对提前退休开始实施惩罚措施，规定“转化系数”必须每十年修订一次（关于“转化系数”见下文），同时，决定正式引入崭新的养老金模式——“名义账户”制。

（三）1997年改革—— 普罗迪改革(the Prodi Reform)

中左联盟在意大利1997年大选中获胜，新任总理普罗迪（Prodi）在对现存的社会形势和劳动力市场政策进行了详细评估之后，对公共养老金改革提出了明确的改革建议：第一，迅速执行“迪尼改革”的所有措施；第二，将不同的养老金方案一致起来；第三，继续执行养老金新模式——“名义账户”制；第四，建立“转换系数”自动修订机制；第五，加快协调公共和私人部门之间的养老金计划，大力发展企业补充养老保险计划。

在普罗迪改革过程中，政府内部再一次引发了新一轮对养老金改革的热烈讨论，其中，雇主组织对大部分改革措施表示反对。但改革措施还在顺利运行着，449/1997号改革法案于当年通过。

1997年“普罗迪改革”旨在深化1995年的改革成果，继续进行“名义账户”制改革，大力巩固养老金制度中引入个人因素的成果，更加严格提前退休的各项要求，对退休资格提出一套统一的制度要求。

三、“名义账户”在新制度三个支柱中的核心作用

 经过90年代的三次重大改革，尤其是1995和1997年改革之后，意大利新型养老金制度便成为一个由三个支柱构成的多层次体系，其中最大的改革措施便是第一支柱引入了崭新的“名义账户”制模式。

（一）第一支柱：“名义账户”制

第一支柱养老金给付的计算方法由收入关联型转变为名义缴费确定型，它覆盖了所有的工人。 第一支柱中的新型养老金模式“名义账户”制是一种混合模式，是养老金改革的一个重要制度创新，是意大利90年代确立的三支柱养老制度中最大的亮点，其主要特点为：

1、现收现付制筹资方式，DC型给付计算公式。新的养老金制度在筹资上仍是现收现付制，但每个行业缴费率却不尽相同（见表3）。缴费水平不设最高限，但设立了最低限额。确立了DC型给付计算方法，即养老金的给付水平取决于工人在整个职业生涯中个人账户的积累和退休年龄，还取决于GDP名义增长率并据此转化为名义资产。养老金给付的计算公式为：

Ci——工人在i岁时的缴费

g——GDP名义增长率

age——退休年龄

δ——针对具体年龄阶段的年金率

a——工人进入劳动力市场时的年龄

2、设立名义个人账户，名义缴费率高于实际缴费率。为每一位工人设立一个个人账户。改革过程中，为了弥补工人替代率下降造成的损失，新制度规定，用于计算养老金收益的名义缴费率高于工人实际缴纳的费率（见表3）。1995年以后实际缴费率有所提高。

表3：名义缴费率与实际缴费率的比较

雇员类型	实际缴费率	平衡缴费率	计算收益的名义缴费率
私人部门雇员	32.7%	32.7%	33%
公共部门雇员	32.35%	32.35%	33%
工匠	16.2%	19%	20%
私营店主	16.59%	19%	20%
农民	18.8%	20%	20%
非典型工人	13%	19%	20%

资料来源：Maurizio Ferrera and Matteo Jessoula(June,2003): Reconfiguring Italian pensions, Paper prepared for the 15th Annual Meeting of the Society for the Advancement of Socio-Economics, table 9.

 3、过渡期安排。改革后，工人分三组向新制度进行过渡：第一，截止到1995年12月31日，在旧体系中工作18年以上的“老人”养老金给付水平完全按照DB规则计算；第二，截止到1995年12月31日，已参加工作但不满18年的“中人”拥有选择加入“名义账户”的权利，但一般说来按照“pro-rata”机制计算，即分为两部分：一部分是95年底以前的缴费仍按收入关联型计算，另一部分是95年后的缴费部分则按新方法积累；第三，1996年1月1日以后参加工作的“新人”养老金计算完全按照新制度进行。

4、弹性退休制：新制度采取弹性退休制，工人可以在57—65岁之间选择退休，同时还规定了退休的最早年龄限制即不得低于57岁。但这仅仅是名义上的，事实上57岁几乎不可能成为领取养老金的最低资格年龄。2009年将取消“资历退休金”。

5、“转换系数”及指数化的变化。由于寿命预期、GDP增长率和收入情况等在不断变化，因此规定每十年对转换系数修订一次。同时，养老金给付水平不再与工资挂钩，而是实行物价指数化的办法代之。此外，政府还允许通过预算增加额外的随机调整措施。

6、提前退休予以惩罚，退休资格更加严格。新制度取消了对提前退休无惩罚的政策，规定虽然仍可以提前退休，但必须缴纳至少1.2倍于最低保障养老金水平的保险费。退休资格也更加严格，除了确保工人在整个职业生涯内缴费以外，退休至少还要满足以下两个条件中的一个：或至少缴费5年就可以57岁退休，或至少到达40年的缴费。

7、取消部分群体的特权，但照顾某些特殊群体：逐步取消公务员的特权，修改公务员的缴费规定，如参考工资水平的年份扩展到整个职业生涯。对遗属、残疾人的管理规则更加严格，如对遗属及残疾人的给付增加了收入限制，但此项限制不适用于有小孩或残疾人的家庭。而对照看小孩而不能工作的母亲，照顾子女的最大年限为6年，即在子女六岁之前一直由政府代为记账“缴费”。[NextPage]

（二）第二支柱：自愿的集体养老金系统

众 所周知，意大利的“金融文化”较弱，因此，在改革初期，第二支柱的覆盖率很低。发展第二支柱的根本目的是为公共养老金提供一个补充制度，同时可以达到促进 资本市场的发展和提高政府管理水平的目的。养老金的管理者可以对投资公司进行选择，这就增加了对市场管理的压力，有利于提高经济和金融市场的效率。

改革后，第二支柱分为两个子系统 ：契约型——封闭型养老基金（contractual pension funds，下简称PFc），开放型养老基金（open pension funds，下简称PFo）。

PFc须经工人事先同意并以集体的名义参加，它以职业、地理区域、大公司为基础单位，由工人联合会如工会等管理。目前，PFc在第二支柱中发挥着核心作用，其主要特点有五个11：第一，资金来源主要是缴费，工会和雇主组织以契约的形式对最低缴费率达成共识并签署协议，工人根据这一缴费率进行缴费；意大利的企业补充保险（TFR）的一部分是PFc，比例已达50%。第二，计算方法为DC制，即PFc并不提供固定的回报率，而取决于投资、基金管理水平和管理成本等诸多状况。在分配方面，工人可以一次性领取50%，余下的以年金形式存储起来。第三，在管理、投资和运营方面，各参与者都是独立的，如基金与计划发起人相分离，他们均为独立的法人实体。PFc不能对资金进行直接投资，而须对资金做出战略配比，使基金能够进入投资公司。投资是以银行、投资公司和保险公司为介体，他们承担投资风险的责任。按规定，投资于一般金融市场以外的实体的资金不能超过50%，投资于非OECD国家的不能超过5%。第四，税收优惠政策实行的是ETT模式，即缴费时免税，积累时收税，分配时纳税。第五，监管机构是COVIP，它授权批准并建立养老基金，对其风险控制准则进行审核，在养老基金和基金管理人之间达成一致，并确立衡量基金投资的标准。

而Pfo是以银行、保险公司、基金公司等金融公司为媒介进行管理，工人可以以个人或集体的名义加入。当以集体名义加入时，Pfo自然成为第二支柱；但当以个人名义加入时，则就自然成为第三支柱。PFo对全体工人开放，但只有那些不能参加PFc的工人才有权申请加入。与PFc相比，PFo在意大利养老金体系中的分量较小。

（三）第三支柱：自愿型个人养老金体系

第三支柱是由金融机构为老年人提供的自愿型个人积累制度。PFo向个人提供的养老金产品和保险公司提供的传统养老金产品之间存在着激烈的竞争。政府制订的税收优惠政策刺激了这一支柱的发展。

目前，意大利第三支柱的发展还很不充分，仅作为以上两个支柱的辅助部分发挥较小的作用。

在意大利多支柱的养老金体系中，在对第一支柱“名义账户”进行改革时，同时对第二和第三支柱进行了配套设计，其结果是不仅减轻了政府的压力，扩大了养老金的覆盖范围，同时还使工人的退休生活得到了充分的保障。

 

四、新体系的评价：优势和存在的问题

（一）新制度的优势

1992年改革是个良好的开端，它为意大利整个90年代社会保障制度的改革带来了喜讯；1995年改革引入了崭新的模式，意大利便从此转向“名义账户”制的平稳过渡；1997年改革深化了改革，使名义账户制最终得以确立。有分析表明，意大利各项改革的补偿性目标已经达到，养老金支出占GDP的比率趋于稳定，这充分证明了“名义账户”具有较强的生命力，其成效是显而易见的。

归纳起来，意大利改革的成功之处主要体现在以下几个方面：

1、养老金支出增长幅度下降，财政可持续性加强。改革使缴费年限得到延长，推迟了法定退休年龄，第一支柱的替代率最终得以降下来（见下文），据测算，未来养老金支出的上升幅度比改革前大为下降（见图2），政府公共支出的负担大大减轻，财政赤字减少，财政的可持续性得到增强。同时，缴费和给付之间建立起了密切联系，在公共养老金制度中再现了“保险”的因素，从而扩大了福利的社会增量，使社会养老制度总体上讲更加具有可持续性。

图2：改革前后养老金支出倾向的比较

资料来源：Maurizio Ferrera and Matteo Jessoula(June,2003): Reconfiguring Italian pensions, Paper prepared for the 15th Annual Meeting of the Society for the Advancement of Socio-Economics, graph 3

2、三大支柱各自的替代率逐步趋向合理化。在新制度中，不但第一支柱的替代率明显下降，而且它在整个养老体系中的比重也随之下降。其中对私人部门工人影响最大，例如私人部门中缴费40年且65岁退休工人的替代率将由2000年的76.9％下降到2020年的72.4％和2050年的63.4％ 12。第一支柱公共养老金替代率的下降一方面有利于减轻国家在养老金支出上的负担，另一方面还有利于其他支柱的发展。

相反，第二和三支柱的替代率明显上升，由此在养老金体系中的总体比重也明显提高。还是以私人部门为例，其缴费40年且65岁退休工人的第二支柱替代率将由2010年5.3％上升到2030年的10.6％和2050年的18.8％ 13。改革前参加私人养老金制度的人数只占7％，而且大部分集中在银行、保险、新闻等行业或北方地区；而在2001年，意大利参加补充养老保险的人数已上升到10%。据2003年 统计，第二支柱的资产总额已占GDP的3%，预计10年后将上升到12%，30年后上升为50%。2003年数据还显示，第三支柱中的养老金资产已占GDP的0.1% 14。 [NextPage]

3、推迟了退休年龄。改革后，由于养老金的给付水平与退休年龄具有直接的内在精算关系，所以，许多工人推迟了退休年龄。在新制度中，对那些原本想62岁退休而现在则决定65岁退休的人来说，他们的养老金给付水平每年将增加6%；这毫无疑问是新制度直接影响了工人的退休决策，例如决定57岁退休的人数下降了15%（见图3）15。

图3：改革前后退休年龄状况的比较

资料来源：Tito Boeri(October 22, 2003):The Current Italian Pension Reform: Another Partial Solution?p.5

4、新制度更加公平、公正。新 制度消除了以往不公平的现象，特别是公共部门的特殊权利最终得以取消。此外，公平性和公正性还反映在对妇女、残疾人及其遗属的待遇上：由于妇女的寿命预期 较长，所以，新制度在养老金水平、缴费、退休年龄上都比旧制度更为公平。在残疾人和遗属的待遇上同样可以看到新制度的公平性，例如新制度规定为这些特殊群 体提供“名义缴费记录”。

（二）新体系面临的问题和挑战

虽然九十年代的成功带来了显而易见的成效，但意大利“名义账户”的未来还有很多不确定性，或说还存在着某些不足和缺憾，还面临着一些新的挑战。

1、改革的结果目前还不能立刻完全发挥作用。在过渡期内，虽然新制度提高了年龄限制，但有效的退休年龄在最近的15年内仍将不能发挥作用，而只有在2036年“新人”退休时才会完全发挥作用。如此之长的过渡期将不利于改革的总体进程，“老人”和“中人”“新人”之间的养老金待遇差别过大，这将引起一定的社会不公正现象的发生，不利于社会的稳定。

2、养老金的支出还会继续上升。“名义账户”的引入虽然改变了养老金支出明显上升的趋势，在理论上讲具有积极的性质，但在实施过程中却存在着一些问题。1995年改革选择“名义账户”制之后，随着人口老龄化的发展，养老金债务仍在上升。此外，养老金指数化的变化更加促进了养老金支出的上升。养老金支出虽然在2030年以后会出现下降的趋势，但至少在最近一二十年内还是处于上升趋势。整个养老金公共支出占GDP的比率将由2001年的13.8%上升到2033年的16.0% 17，因此，在较长时期内，财政问题并未得到根本的解决。

3、与预期通胀率挂钩不仅会带来相对贫困，还有可能引发绝对贫困。很 显然，仅仅实行通胀率挂钩指数化并不能为退休人员的实际购买力提供充分的保证，它一方面会减少支出，但另一方面将会增强缴费率对生产力增长的敏感度，并将 老年人排除在分享国内工资增长之外，从而导致老年人的相对贫困，与其他社会成员的生活状况相比较，他们的境域将会变得更差。长期看，如果养老金跟不上工资 的增长率，其价值就会受到一定程度的侵蚀。这样不仅会导致相对贫困，还会引发绝对贫困，使替代率下降，退休人员的生活面临较高的风险，增加了贫困强度和社 会排除的几率。

4、“非正规部门就业”日益增多，他们的退休生活不能得到充分保障。对“非 正规部门就业”来说，公共养老金不能很好地解决这部分人的养老问题，因为他们的工作时间短且不规则。补充养老保险也不能很好地解决这部分人的困境，因为这 部分工人没有稳定的工资收入来源，工资水平较低，从而无力缴纳额外的保险费。而且，补充养老保险的税收优惠政策只对那些有足够收入并缴纳保险费的工人才是 十分必要的。因此，公共养老金和企业补充保险只是对“正规部门就业”工人才具有实际意义，而对“非正规部门就业”工人来说则很难给予充分的退休收入保证。

5、共济性差，再分配效果较弱。与现收现付制相比，“名义账户”的再分配作用较弱。意大利在引入“名义账户”制时，尽管对65岁以上老年人实行了“家计调查型社会救助”，但在转型的过程中退休者之间还会出现较大的差异性。

6、“转换系数”存在一些缺陷。每十年修订一次的“转换系数”会使两代人之间的养老待遇水平相差很大，甚至可能会引发一些政治问题。同时，修订这一系数时并未考虑到残疾人和遗属的支出问题。

因 此，意大利改革进程中还存在一些不利因素，它们对社会养老制度将可能产生一定的负面影响。因此，在人口老龄化状况迅速变化的形势下，人们自然会产生一些疑 问：现收现付制经过名义账户制较长时间的改造后，养老金的回报率是否可以保持充分地稳定状态？加强了缴费和给付之间的联系是否可以得到预期的微观经济效 果？等等。总之，意大利名义账户制的未来仍充满了大量的不确定性，改革的任务任重而道远。 [NextPage]

 

五、结论：一些经验教训

意大利九十年代三次社会保障制度改革曲折而艰辛，既有经验，也有教训，令人深思。

1、改革中政府应与各社会参与者达成一致。养老制度改革过程中，政府与社会参与者特别是工会之间能否达成共识是改革成功与否的一项重要条件。1992年阿玛托改革和1997年迪尼改革成功的一条主要经验就是政府与工会和雇主组织达成了一致意见。他们努力与各社会参与者谈判并达成协议，推动了改革的顺利进行，其中政府和工会之间的关于养老金改革的政治交易也是改革成功的关键因素。而1994年贝卢斯科尼改革中与工会发生对峙，最终导致改革失利，贝卢斯科尼总理被迫辞职下台。因此，在改革过程中，政府须与各社会参与者进行协商并达成一致，以减少改革阻力和推动改革顺利进行。

2、改革的设计应做充分准备并公开讨论。意大利的几次改革几乎都是在政府威信下降和迫切需要改革的背景之下经过很短的时间筹备仓促进行的，改革方案没有来得及充分讨论，未经过公众的讨论甚至一些政策制定者也未完全理解“名义资产”的真正含义，一般公众更不可能对其完全理解和接受，所以，改革也就常常很难达到预期的微观经济效果。例如，相对来说，在欧盟国家中，意大利的劳动力参与率比较低，特别是妇女和50岁以上的群体。在改革中，本应优先考虑提高这个群体的参与率，但一些企业雇主不但补予以配合，反而辞退50岁以上的工人，造成了与法定退休年龄完全相抵触的情况，从而导致失业率的加重，养老金水平下降。

3、大力发展企业补充养老金。在降低公共养老金替代率的同时应大力发展第二支柱企业补充保险和第三支柱私人养老金。意大利在改革过程中虽然也试图这样设计，但第二和第三支柱的比例还是不尽人意，两个支柱的发展受到很大制约，难以很快发展起来，因而也就无法对老年人的退休收入水平予以充分保障。从历史上看由于第二支柱比较弱，监管制度就不成熟不健全，不适应改革和发展的需要，甚至拖延了第二支柱的改革进程。例如，意大利第二支柱TFR是非积累制，在工人失业或退休或出现任何其它什么别的原因时可以一次性领取。2004年意大利对第二支柱进行了一次重大改革，决定将第二支柱TFR即“解雇费”改造成为完全积累制，具体办法是：工人享有一个6个月的选择期，在6个月之内必须决定他本人是将其累积的“解雇费”继续留给雇主，还是将其转移到新型的完全积累制的第二支柱职业养老计划之中，或是将其转移到第一支柱社会保障制度当中，以改善其未来的退休金待遇水平。如果在6个月之内工人不作任何选择，TFR的积累余额就必须转移到新的养老基金之中。但是，目前意大利政府遇到两个困难：一个困难是，目前TFR的积累余额是140亿欧元，如果将其改造成为完全积累制就需要进行投资，但是监管当局至今还没到位，甚至还没决定由那个部门来负责监管。2004年改革法案规定，养老金监管当局是监管的唯一部门，但今年考虑到部分资金进入意大利证券市场，由那个部门负责监管就变得复杂起来。第二个困难是，在将TFR这140亿欧元改造成完全积累制以后到底如何对其进行投资，从总体上讲，意大利政府对此还没有与社会伙伴之间达成共识。

本来，2004年改革方案规定，工人的6个月选择期是从2005年7月开始，还规定，在2005年10月6日之前政府与社会伙伴之间必须对140亿欧元投资问题达成协议。但是，由于遇到了上述两个困难，2005年6月10日意大利经济与财政部宣布将其推迟到2006年1月1日予以执行 18。

4、改革应立法先行。在改革之前，改革草案先行上报议会审批，在正式法案得到通过之后，改革自上而下进行，所以，意大利的改革进程才算最终比较顺利地得以完成。这被认为是意大利改革能够取得成功的一条重要经验。

总之，90年 代意大利三次改革明显改变了意大利养老金体系的前途，旧制度“碎片式”的养老金计划大体上得到了统一，“名义账户”制的引入取得了初步成果。但是，改革进 程并没有结束，还存在很多问题和挑战，有关养老保险制度改革的深一层讨论还在继续；适用于过渡期的各项规则需要进一步严格；“名义账户”制的改革措施未完 全执行，预期效果未完全达到，改革也仍在继续。意大利“名义账户”制的未来具有一些不确定行，关键还要看以后政府的态度和措施，以及其他社会参与者的行为 表现。

作者简介：郑秉文，中国社会科学院拉美所研究员；宋坤，中国社会科学院研究生院政府政策系研究生）

主要参考文献：

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Meeting ANIA - Metalektro pension fund，Rome – (November 19th, 2004): Recent developments in Italian pension system

Margherita Borella and Flavia Coda Moscarola(October ,2004):Redistribution in the Italian Pension System

Rome ( November, 2000):Medium and long -term trends of the Italian pension system,year-2000 update of the projections based on the RGS model

Paola Olivelli(2000): Description of the legal-institutional framework of the italian pension system,p.2,http://cerp.unito.it/BANCA%20DATI%20CERP/Previdenza_pubblica/Altri%20documenti/Rapporto%20per%20UE/RapportoAppendicenormativa.pdf.

Tito Boeri (October 22nd, 2003):The Current Italian Pension Reform: Another Partial Solution?

英文提要与作者姓名

NDC: The Pension Reforms Over the Last Decade in Italy

Zheng Bingwen, Song Kun

Chinese Academy of Social Sciences

Over the last decade, a number of countries have been reexamining and innovated their pension systems. The primary reasons for doing so were that anticipated demographic trends and expenditure implications were growing worse. In this context, Italy restructured much of its social security system during the 1990s because of the worse financial inequilibrium of the previous system. The pension system in Italy is now based on a three pillars structure and is moving gradually to a new regime----“Notional Defined Contribution”. This paper begins with seven features of the previous system and illustrates the reasons of these reforms. Section 2 and section 3 describe some aspects of the reform process and the features of new  NDC system. The reforms were successful in postponing the retirement age and controlling the evolution of pension expenditures in the long run. To this end we summarize the drawbacks of this new regime and the lessons China can learn from the Italian pension reforms. It is believed that the future of the Italian NDC system which depends on the government’s attitude and other social actors’ behavior is uncertain.[NextPage]

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*  本文为郑秉文主持的中国社会科学院重大A类课题“国际社会保障制度比较”的阶段性成果之一。

1 旧体系特征根据以下资料整理：Massimo Baldini,Carlo Mazzaferro, and Paolo Onofri(February ,2000): The reform of the Italian pension system, and its effect on saving behavior, pp.2-3。

2 A.Javier Hamann(Februrary,1997): The reform of the Pension System in Italy, 1997 IMF Working Paper

3 Vincenzo Galasso(2002): Is the Dini Reform Politically Sustainable? http://www.dise.unisa.it/CSEF/report_2002.pdf

4 Daniele Franco – Nicola Sartor(September,2003):Notional Defined Contribution in Italy: Unsatisfactory Present, Uncertain Future ,Paper prepared for the Conference on NDC Pensions - Stockholm 28-30 September 2003,p.11

6 Paola Olivelli(2000): Description of the legal-institutional framework of the italian pension system,p.2, http://cerp.unito.it/BANCA%20DATI%20CERP/Previdenza_pubblica/Altri%20documenti/Rapporto%20per%20UE/RapportoAppendicenormativa.pdf

7 80年代改革情况根据以下资料整理：Maurizio Ferrera and Matteo Jessoula(June,2003): Reconfiguring Italian pensions. From policy stalemate tocomprehensive reforms, Paper prepared for the 15th Annual Meeting of the Society for the Advancement of Socio-Economics, pp.4-8

8资历退休金（seniority pension）是意大利养老金计划中较为重要的一种。1956年，这一养老金计划最初由公共部门引进，19世纪60年代中后期扩展到产业工人。资历退休金对工人退休的资格限制较为宽松，只要工人缴费达到一定年限就可以退休，而不考虑工人是否达到法定的最低退休年龄。对各部门最低缴费年限的规定也不尽相同：产业工人为35年，公共部门的男性雇员为20年，公共部门中已婚或有小孩的女性雇员则为15年。

9 Maurizio Ferrera and Matteo Jessoula(June ,2003): Reconfiguring Italian pensions. From policy stalemate to comprehensive reforms, Paper prepared for the 15th Annual Meeting of the Society for the Advancement ofSocio-Economics, p.9

11 PFc的主要特点根据以下资料整理：Beniamino Lapadula(2003):The pension system in Italy, CGIL,pp.4－8.

12 Maurizio Ferrera and Matteo Jessoula(June,2003): Reconfiguring Italian pensions, Paper prepared for the 15th Annual Meeting of the Society for the Advancement of Socio-Economics

13 Maurizio Ferrera and Matteo Jessoula(June,2003): Reconfiguring Italian pensions, Paper prepared for the 15th Annual Meeting of the Society for the Advancement of Socio-Economics

14 David Natal(2004):The Reformed Pension System, Service Public Fédéral Sécurité Social

15 A.Javier Hamann(Februrary,1997):The reform of the Pension System in Italy, 1997 IMF Working Paper,p.5

17 Department of General Accounts (November , 2000):Medium and long -term trends of the Italian pension system

18  International Benefits Information Service (IBIB), April 2005; http://www.IPE.com  (Investment & Pensions Europe), June 10,2005.

 

【作者：郑秉文 宋坤】  【出处：新浪网】

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