我国社会保障基金的制度缺陷及其对策

社会保障基金是指根据国家立法，通过各种特定渠道建立的用于实施社会保障制度的专项资金。社会保障基金在筹集和使用过程中不仅能够起到稳定社会的作用，而且会与许多经济和社会变量发生联系，尤其是通过影响一些财政变量，例如储蓄、收入分配以及资金配置等，对国民经济的发展速度和发展水平产生深刻的影响。但是，目前我国社会保障基金的制度缺陷限制了社会保障基金财政效应的发挥。本文通过分析社会保障基金的制度缺陷及其对策，探讨如何更好地发挥社会保障基金在宏观经济运行中的调控作用。

    一、社会保障基金的筹集和使用具有明显的财政效应

    (一)收入分配效应

    从社会保障基金的筹集来看，收入水平达到或超过一定标准的劳动者都必须交纳一定的社会保障费用；而收入水平低于一定标准的居民，则可以少交纳或不交纳社会保障费用就能够享受社会保障。这就使得社会保障制度具有将一部分国民收入从比较富裕家庭转移到收入水平较低家庭的功能，从而提高低收入阶层的消费意愿和消费能力。

    此外，社会保障基金可以改变有一定消费能力的中等收入阶层的消费预期，使该阶层的居民可以不必为以后的消费而储蓄，从而把即期收入的大部分或者全部变成即期消费，有利于全社会消费需求的增长。不仅如此，在社会保障制度建立和健全的情况下，劳动者还可以通过分期付款的方式.提前支付未来收入.以满足当前的需要，从而推动消费需求的增长，

    (二)资源配置效应

    社会保障资金的筹集和分配是劳动力资源合理配置的重要保障机制，并因此间接地促进物力和财力的优化配置。人力资源合理配置的条件是要建立完善的劳动力市场，健全的社会保障体系可以使劳动力流动时不必考虑保障问题，而是从能力、职业、专业、特长等因素来考虑工作选择，充分体现效率优先的原则，从而促进人力资源的合理流动。

    作为市场经济的“安全阀”和“减震器”，社会保障系统能够消除由市场竞争机制带来的不安定因素和其他突发性因素，避免这些因素所诱发的社会震荡及其对经济运行的冲击，使市场经济能够有序运行，使企业免受这些因素的困扰.充分发挥其在公平竞争条件下创造效益的能力，从而实现企业经营和资源配置的高效率。

    (三)宏观调控效应

    社会保障资金的筹集。支出、投向是国家进行宏观经济调控的重要手段。在社会保障资金的筹集方面，许多国家采用征收社会保障税的方式。这样，国家可通过变动征税范围，比率来调节个人收入。同时，作为一项重要的财政政策手段，国家还可以通过变动社会保障待遇的标准来主动调节国民的收入水平，进而调整社会需求总量，促进供求平衡，最终达到改善国民经济运行的效果。另外，由于社会保障基金是一种递延的消费基金，通常存在一定的节余；国家通过利用这些节余资金进行投资。将一部分资源暂时由私人部门转移到公共部门支配。一方面可以实现社会保障基金的保值和增值，另一方面，国家可以通过控制社会保障基金的投向，以配合产业结构调整，改变其在国民经济运行中的结构比例和流量。

    二、我国社会保障基金的制度缺陷

    (一)社会保障基金资金不足

    社保基金收支缺口巨大，社会保障制度无法有效地调节收入分配，影响了消费需求的扩大。在市场经济条件下，社会阶层分化是必然发生的现象，但政府完全可以通过有效的宏观调控‘巴这种分化控制在社会可以接受的范围内；建立和完善社会保障制度是政府实施调控的主要手段之一，然而，我国现行的社会保障制度却没有发挥其应有的作用，社会保障供需失衡的矛盾十分突出。以企业养老保险基金为例，据测算，如果把企业(单位)供款限定在工资总额的20%以内，制度转轨采取渐进方式，“老人”养老金、“中人”过渡性养老金和基础养老金由统筹基金支付，我国未来25年的统筹基金年均缺口将达到717亿元，总缺口1.8万亿元。现实表明，在社会阶层持续分化的背景下.现有保障体系很难为应保人口全面有效地提供保障，缓解贫富差距因此缺失了一个基础平台。

    收入差距的扩大、社保基金的缺口已经成为我国消费需求低迷的重要原因。我国的消费率近年来不断下降，2004年仅为55%，是25年来的最低点。而社保基金的缺口以及由此所带来的保障水平的不足，恰恰导致了社会公众对未来的悲观预期，人们压缩即期消费，增加储蓄。目前我国居民储蓄存款已经超过10万亿元，且仍呈增长趋势。问题的症结在于，在没有完善的社会保障制度的情况下，储蓄被看作“保险”的重要方式之一，谨慎性动机使人们持有大量存款，以应对未来可能出现的教育、住房、医疗、养老等支出及下岗风险导致的收入降低和支出升高。

    (二)社会保障制度覆盖面窄

    社会保障制度覆盖面窄，不仅制约了社会保障基金的收入来源.而且无法促进劳动力的流动与合理配置，限制了国企改革和就业水平的提高。

    国企改革的核心是转变企业的经营机制，为此企业必须调整经营方向和产品结构，不断调控劳动力结构，这样必然有一部分职工下岗、失业，他们的社会保障问题也将是一个沉重的负担。而我国目前的社会保障制度还无法把所有企业的各种类别的职工都纳入社会保障体系。以失业保险为例，目前失业保险的实施范围仍主要集中于国有企业职工，覆盖面仅占全部城镇劳动者总数的一半左右，如果考虑到许多非登记失业人口，则现阶段失业保险的覆盖面会更小。这就造成了我国的劳动力在地区，部门、行业尤其是不同所有制企业之间流动不畅，劳动力资源的合理配置以及就业水平的提高无法实现。

    (三)社会保障基金筹集和运用渠道单一

    社保基金筹集和运用渠道狭窄，限制了社保基金本身的保值增值及其调控宏观经济的作用。从社保基金的筹集来看，目前我国社会保障资金的来源主要是依靠征收相关的费用和国家财政拨款，而且投资运营方式比较落后，限制了基金的保值增值能力。除部分全国社会保障基金投资于股票和债券二级市场之外，基本养老保险基金和企业年金的资产基本是投资于收益率较低的国债、存款，基金运作回报率低微，保值增值能力有限。如2003年全国社保基金投资收益为34.07亿，如果按成本计价法计算，收益率为2.71%，而2003年的居民消费价格指数则同比上升了3.2%。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚曾经表示，即使每年的收益率能够达到5%，2万亿元的基金，一年至少有1000亿元的收益，仍然不足以补充4亿人口养老韵费用。由于筹集和运用渠道单一，社会保障基金对宏观经济调控的作用很有限，基本上只能限制在影响虚拟经济的范围内，缺乏对实体经济的直接影响力，因为我国的社会保障基金目前还不能投资于基础设施。

    三、社会保障基金制度缺陷的化解路径

    社会保障基金筹资渠道单一、覆盖面狭窄、资金规模不足等问题，已成为我国社会保障制度完善的主要障碍。要保证社会保障制度的正常运行，就必须拓宽筹资渠道，弥补资金缺口，并采取多样化的资金运营方式。

    (一)多元化筹集社保基金，建立完善的社会保障体系

    1.采取财政手段弥补历史欠账形成的隐性债务

    首先，调整财政支出结构，提高社会保障支出占整个预算支出的比重，弥补基金缺口。其次，通过国有资产变现融资。由于当前国有资产中的一部分本身就来源于养老金积累，将国有资产的一定份额划入社会保障基金具有内在的合理性和可行性。最后，发行长期债券进行融资。通过扩大国债规模的方式来吸收和消化养老保险历史欠账，从而将隐性的政府债务显性化，既体现了代与代之间的公平，也不会出现养老保险基金筹集模式转换对某一代人造成的福利损失。

    2.通过税收渠道增加社保基金来源

    从长远看，适时开征社会保障税是最佳的筹资方式。社会保障税稳定性、法制性的特点决定了它是社会保障基金的理想来源。政府还可以根据经济发展的需要变动社会保障税税率，发挥其稳定经济运行的调节作用。在社会保障税尚未开征的情况下，可以暂时发挥其他一些税种的辅助作用，尤其是选择那些具有收入分配职能的税种作为社保基金的补充来源。目前可以通过强化个人所得税的征收，将一部分个人所得税纳为社保收入。遗产税和资本利得税也可以成为社保基金的来源。另外，还可以在现有消费税的基础上对一些极高档消费品加征专项用于社会保障的特种消费税。

    3.扩大社会保障覆盖面，增加筹资收入

    应该通过完善有关法律法规，，将社会保险费的征缴范围扩大到城镇各类企业，所有参保单位都要按规定及时足额缴纳养老、失业、医疗保险费。可以选择将进城农民工覆盖进来。改革开放以来，进城农民工已成为推动我国城市化水平提高的基本力量。但是，由于多种原因，他们尚未被纳入城市社会保障体系之中，再加上其他一些因素，致使进城农民工仍然处于流动状态，严重妨碍了我国城市化水平的进一步提高。

    (二)加强对养老保险基金筹集和运营的监管

    随着市场经济的逐步发展，立法成为养老保险制度顺利实施的关键，保障项目、，保障水平、筹资方式和管理服务方式都必须用法律予以规范。因此，我国要尽快出台与养老保险有关的法律，以立法形式明确各经济主体在承担养老保险基金方面的义务和责任，使养老保险有法可依。

    除了建立健全法规体系外，还应建立强有力的社会监督。为保证收入的稳定增长，对参保企业上报的数据应该由劳动和税务部门共同审核，凭借税务机关的优势，与企业所得税税前列支管理及个人所得税的管理相结合，依法核实缴费基数，提高缴费数额。此外，随着经济的发展与物价的变动，应当规范养老保险基金支出的日常调节机制，建立国际上通用的按物价上涨指数调节养老金的制度。

    (三)积极探索新的投资渠道，使社保基金成为宏观调控的重要机制

    1.持股国企，参与国企所有权改革和公司、治理改革

    由社会保障基金持股国有企业，主要可以达到三个方面的效果。第一，由于社会保障基金的公有制属性，不会发生国有资产流失。第二，原有计划体制造成国企的已退休职工和即将退休职工的养老金已经转变为国有资产，划拨一部分国有资产交由社会保障基金法人持有，实际上是把名义上属于国家所有的那一部分财富。归还给社保基金的受益人。第三，社会保障基金建立了基金法人，管理人、保管人、投资人的结构体系，并由政府和社会公众组成监督组织。有利于保证国有资产的保值增值和国有企业经营体制的改革。

    2.参与住房融资，发挥资金跨期配置作用

    在我国住房制度改革过程中，需要规模庞大的购房贷款作为支撑，目前实行的是以公积金贷款为主、辅之以商业贷款的做法，但是这难以从根本上解决住房改革的融资难题。因为商业银行吸收的存款期限最长不超过5年，如果商业银行大量增加住房贷款，资产的流动性就会大大降低，资产负债的时间结构就不合理。因此，必须开辟新的购房资金融资渠道，以免将来严重制约住房融资并加大银行的经营风险。

    我们可以借鉴新加坡中央公积金制度的经验，让养老保险基金参与住房金融业，因为养老基金的长期属性完全可以解决商业银行参与住房金融引起的“短资长用”问题。另外一种办法法就是实行住宅抵押贷款证券化，让养老基金等长期性的社会保障基金对住宅抵押贷款证券进行投资，实行住宅抵押贷款证券化可使非销售性的银行资产转变为可在市场上交易的证券，不仅增加了银行资金的流动性，还可解决银行资金来源的短期性与资产运作的长期性之间的矛盾。

    3.参与实体投资，促进产业升级，发挥宏观调控作用

    参与基础设施建设可以为社会保障基金提供长期稳定的收益。从我国现实情况出发：可以考虑在公路交通、能源建设方面进行投资，一方面支持国家经济建设，另一方面又可以：从建成的项目中获得比较稳定的回报。除了基础设施外，社保基金投资的方向还可以选择高新技术产业、生物工程产业、环保产业等对我国经济发展有长远意义、产业关联度高的关键领域，加速国民经济结构的高级化、合理化和环保化。

    4.投资海外资本市场

    中国的证券市场刚刚起步，投资行为很不规范，缺乏稳定的收益率。在这样的情况下，将一部分社会保障基金投资海外，不仅使投资组合更加多元化，而且也降低了投资之间的相关度，既有利于社保基金规避和分散在国内投资所面临的系统性风险，又可以提高资产收益率，促进基金的保值增值。

2006年7月5日 编辑整理:中国保险网 原载《郑州航空工业管理学院学报》，2006.1.77—80
作者简介：杨天宇，经济学博士，中国人民大学公共管理学院副教授，北京100872；贺庆宏，武汉市地税周武昌分周，湖北武汉430060。

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