权力与制度缺陷的一场合谋

上海市劳动和社会保障局局长祝均一近日案发，目前已被上海市纪委“双规”，中纪委也已介入调查。上海有关部门就此事下发的一份通知指出，社保局有关领导严重违纪，“违反财经纪律，用社保基金进行违规投资”。

此消息见报后，立刻引起各方关注。该案的微妙处，当然部分是因为一个厅局级官员的落马。上海的政府管理，一向被赞许为较为规范，在该市被拿下的腐败官员很少听闻，因此祝均一的被“双规”，震动较大。不过，人们的关注点又不仅仅在此———根据上海有关部门的通知可以看出，祝均一涉嫌的是“用社保基金进行违规投资”。社保系统一再出事，被社会聚焦自然是顺理成章。

社保基金被称作是百姓的“养命钱”，其安全性关乎社会稳定，意义不同寻常。遗憾的是，“养命钱”的看管者却是屡屡出事。此前，湖南、广州等地地方社保体系就曾“不保”，出了大案。仅在数月前，新华社曾发表文章，忧心忡忡地表示，中国社保基金监管形势不容乐观，欺诈冒领、挤占挪用、瞒报少缴的现象屡见不鲜。据估算，近年因违规动用、少报漏缴的社保基金数额累计达数百亿元之巨。

为什么社保基金的监管难以乐观呢？原因或许很多，但归结到根本，其实还是制度与人两个因素：其一，社保基金监管制度近年来一直在不断完善，成绩不小，但是滞后的情形很明显；其二，官员权力滥用，商人敢违规操作，有时甚至合谋，盯着巨量的社保基金打歪主意。

称社保基金监管制度滞后，既是因为监管的有效性一直没能很好的解决，也是因为社保基金运作中的透明度不高，容易导致问题的发生。

从有效性来看，备受批评的多头管理局面一直不能被打破，其中漏洞多多。一些地方的社保部门与地方政府关系过于密切，并缺少制度上的钳制措施。这里边的问题，劳动和社会保障部基金监督司一位官员曾以很朴实的语言揭示出了本质，“个别地方领导搞工程，见社保基金有钱，一句话就拿来，有关部门既不敢顶，也不向上级反映，几百万甚至几千万就被挪做他用”。而从透明度来说，制度层面还不能给之以很好的保障。基金运作本身的公开性和透明度不高，民众所谓的监督也无从谈起。

近年来，社保基金保值增值的任务或者说压力在继续增大。在社保基金进入证券市场之后，体制性的缺陷更为突出。多头管理体制造成行政权、事权和财权高度集中。一些具有管理权限者，得以任意支配滚存结余资金和沉淀资金，加上社保基金管理的信息披露制度不健全，投资管理透明度太低，各种违规问题无法及时发现和制止。

这是社保基金在“保值增值”的任务下，不得不面对的体制现实。不过，就祝均一案而言，正如某财经媒体所报道的，关键的问题并不是“投与不投”，问题在于祝均一导演的这种投资类似一个“黑箱”，没有像全国社保基金那样进行公开披露的游戏规则———这是更为严峻的问题了。社保基金的投资，即便有体制的缺陷，还可以通过体制的完善得以弥补。但如果基金的看管者根本就避开正常的游戏规则，再完善的体制也就无用了。

问题于是清晰地摆在面前：官员权力的滥用，使得制度缺陷更为沉重。制度与人恶性的互动，消弭着社保基金本具有的“国家信誉”。每一笔资金的被挪用，同时也是“国家信誉”的被挪用。

有效地约束官员的权力，这是保障社保基金安全之外的另一个话题。而上海此案中若隐若现的商人身影，又直指官商勾结这一古今中外皆有的难题。当下，政府正在起草有关社保基金监督的法律文本，这是在法的层面上对社保基金进行更为有力的保障。民众在期待着制度建设上新台阶的同时，也对防止官员滥用权力有更多的期待，对于相关的政治体制改革有更多期待。

在中纪委的努力下，在司法部门的努力下，祝均一涉嫌“用社保基金进行违规投资”一案终究会水落石出。如果一个案件产生的社会震动，能够推动相关的制度变革，那也算是不幸中的幸事了。

来源：证券时报 时间：2006-07-29

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