英国职业养老金计划的监管探析

英国的养老金金制度已经引起了国际社会的广泛关注，缘于其在职业养老金及私人养老金方面所取得的巨大成功，主要体现在：覆盖范围极广，达到75%；资产规模巨大，超过GDP的80%；投资绩效良好，1980-1995年平均年收益率超过10%。当然，英国的养老金制度也存在一些问题，主要体现在监管制度的不当可能引发许多陷阱，例如Maxwell欺骗丑闻以及保险公司的高佣金、低缴费水平和个人养老金的误售等。尽管英国的养老金制度存在上述问题，但对于进行养老金制度改革的国家来说，英国的养老金制度尤其是职业养老金计划的监管制度仍然有许多值得借鉴的地方。

一、英国职业养老金计划简介

英国实行的是三支柱的养老金体系，包括公共养老金、职业养老金和个人养老金。公共养老金(Publicpension)包括对每个人提供的基本养老金和对雇员提供的与收入相关联的国家养老金，两者都采用现收现付制；职业养老金(Occupational pension)是由私人和公共部门的雇主给雇员提供的，包括确定受益型(Defined Benefit Plan，DB)、确定缴费型(Defined Contribution，DC)和混合型(Hybrid Plan)三种计划类型，绝大多数大公司提供的都是确定受益型(DB)职业养老金计划；个人养老金(Personal Dension)主要向自雇人员(self-employed)和没有参加职业养老金计划的人群提供，通常都是确定缴费型(DC)养老金计划。其中，由职业养老金计划构成的第二支柱，是英国养老金体系中最重要的组成部分。职工退休后由国家基本养老金提供最低生活保障，而退休后主要收入来源于职业养老金，所以英国职业养老金计划的地位相当重要。

英国职业养老金计划的规模相当庞大，到2004年4月31日止，英国养老金计划注册当局在New-castle数据库中注册的养老金计划已经达227085个。其中注册的职业养老金计划的数目达94071个(见表1)，总成员人数超过2500万(包括公共事业职业养老金计划)。大部分职业养老金计划成员人数很少，而数目很少的几个大型职业养老金计划拥有大多数的成员(见表2)。

从表1和表2的数据可以看出，尽管从2002年到2004年英国职业养老金计划的数目有所减少，但是计划的成员人数却在增加。正是由于英国职业养老金计划的类型多样，规模庞大，发展也就良莠不齐。为保证职业养老金计划的良性发展，英国政府在对职业养老金计划的监管上做出了不懈的努力。

二、英国职业养老金监管的特点

(一)完善的监管体系

英国的职业养老金计划是欧洲最完善的，尤其体现在养老金监管体系上。英国养老金监管的一个重要特点是多体系监管，其中还包括自我监管。不过，英国政府并没有设立一个专门的机构对养老金进行监管，而是由一系列的政府机构和非政府机构来完成这项功能。

英国的养老金监管体系由养老金计划办公室、职业养老金监管局(从2005年4月起由养老金监管局替代)、征缴局(Contribudon Agency)；职业年金咨询局、金融服务局(FSA)等几个部分组成。其中，主要监管机构的职责如下：

1.职业养老金监管局The Occupational Pensions RegulatoryA nthorty；OPRA)。英国职业养老金监管局是职业养老金计划的法定监管者，其主要功能包括确保职业养老金计划合法运行和按计划兑现承诺，阻止和预防职业养老金计划受托人出现不当行为，调查那些对职业养老金计划稳健经营有损害的活动以及不诚实的受托人行为，并可以采取相应的行动。

英国职业养老金监管局有广泛的监管权利，主要包括：

(1）有权对严重或长期违反自身职责、涉嫌有不忠诚或欺骗行为、提交过破产申请和已经被取消作为公司董事资格的受托人进行资格注销或停职审查。
 
(2)如果受托人因违反《养老金法》被注销资格或被开除，或为了保证恰当地管理计划资产，职业养老金监管局有权任命新的受托人。

(3)如果某个职业养老金计划已被其他的计划所取代，而终止计划可以保护计划参与者的普遍利益，职业养老金监管局有权终止这个计划。

(4)在计划被终止的情况下可以将剩余资产分配给雇员，在整个计划规定的期限内允许“协议退出”。

(5)对“不当行为”进行民事处罚。“不当行为”包括：将计划资产转移给雇主、没有获得精算评估和授权证书、没有提供给付计划或投资指南等。

(6)申请法院禁令防止误用或挪用计划资产；如果挪用计划资产的罪名成立，职业养老金监管局可以申请法院命令，要求违法机构归还计划资产。

(7)在雇主已经从雇员工资中扣减了养老金缴费却没有将缴费及时转账到雇员个人账户的情况下，职业养老金监管局有权命令受托人及时归还雇员缴费，并要求计划受托人向雇员支付延期转账的利息损失。

(8)有权要求受托人、管理人、专业顾问或雇主呈报有关某一养老金计划的特定文件。

(9)有权要求任何一个养老金计划提供有关计划参与者的就业情况、计划文件的保存情况、养老金计划的管理情况等信息。

2.英国养老金监管局(TnePensions Regulatory)。英国在《2004年养老金法》中创建了一个新的监管机构——养老金监管局，以替换职业养老金监管局(OPRA)，该机构已在2005年4月6日正式行使权力。养老金监管局吸取了OPRA的经验教训，对职业养老金的监管更加有力。议会通过立法制定目标，使养老金监管局的主要活动集中于使成员利益面临最大风险的计划上。养老金监管局以保护职业养老金计划成员的利益和促进职业养老金计划的良好监管为目的。与OPRA消极等待计划违法行为的呈报不同，养老金监管局比OPRA更主动积极收集相关信息。这使其与受托人等的合作更为有效，从而降低成员利益的风险并且能有效改进计划运行方式。

养老金监管局继承了OPRA的大部分权力，在必要时灵活适当地对各个计划行使其权力，目的是帮助计划有效运行。若出现“不当行为”，则运用权力保证计划正确运行。主要体现在：

(1)支持计划运行。养老金监管局有权使用多种方式支持计划运行。例如，为委托人、雇主等提供实践原则和指南，并在实践中帮助他们；取消无法充分执行其职能的委托人资格等。在与委托人、顾问、投资管理人及雇主协作的基础上，养老金监管局可以运用这些权力提高养老金计划运营的标准。

(2)发布实践原则(Codes of Practice)。养老金监管局新的监管手段之一是利用权力发布实践原则。实践原则可以为委托人、雇主和其他人在遵守养老金法律时提供实践指南。实践原则虽不是法律，但是实践原则中的任一可选择方法必须符合法律规定，否则就可能受到惩罚。

(3)促进计划正确运行。养老金监管局的活动焦点是帮助计划正确运行，当问题发生后，可以提供帮助。根据实际情况，养老金监管局可以决定取消或禁止一个或多个委托人的资格，可以在刑事法庭上征收罚款或批准起诉。养老金监管局新的权力允许其可以要求雇主在计划中支付具体的金额以补充基金积累的赤字，为计划提供融资，使计划的融资恢复到适当的水平。

(二)严格的监管制度

1.英国职业养老金计划的辅助性监管制度体系。为加强对英国的职业养老金计划进行监管，英国政府还建立了两大辅助性监管制度。一项是“仲裁”机制(whistle-blowing)，引进专业裁判或者仲裁者，代表委托人的利益；可以对受托人的不当行为进行有效的约束。另一项是“申诉”机制(member-complaints)，鼓励广大成员通过该机制，直接将自己的意见或者不满反映给监管机构。

2.英国职业养老金计划监管的法律体系。英国对职业养老金计划的监管体现了高度的法制化特征，其职业养老金计划的监管在法律保障下顺利运行。由于英国的职业养老金计划监管强调以信托为主，《信托法》是最基本的监管法律，而1995年的《养老金法案》对养老金的托管等方面作了补充性的规定。英国政府还通过专门的法律对养老金计划进行监管，主要有《1986年金融服务法》、《社会保障法》和《养老金计划规则》等。《2004年养老金法案》的出台是特别针对职业养老金计划的监管。

(三)有效的监管模式

英国是盎克鲁—撒克逊国家之一，其职业养老金计划监管实行的是“审慎人”规则监管的模式。“审慎人”规则的主要特征有：应当勤奋和按规则行事；细心、熟练，受托人必须像一个审慎处理自己财产的人一样细心、熟练地履行自己的职责，要求受托人对受托的信托、计划或基金有相当程度的“熟悉”；监督的职能，受托人有责任监督和评估被委托的职能是否被合适和审慎的履行；忠诚职责，要求受托人的言行必须全部以计划参与者的利益为出发点并代表他们的“最大”利益；分散化原则，受托人为审慎管理资产采取各种有效措施，尽可能分散资产运作过程中的风险和避免不适当的风险，使资产管理效应最大化。英国对职业养老金的资产组合没有太多限制，一般只规定了发行人、各类投资工具、风险、所有权集中度，而没有规定资产持有类别的上限。具体来说，就是对DC计划有集中度限制，投资于任一共同基金不超过10%，投资于一个管理者运行的基金不超过25%，自我投资不超过5%，对海外资产投资则没有限制。由于“审慎人”规则监管模式具有相当大程度的灵活性，衡量的是投资决策过程，是一种适应资本市场和金融理论发展的动态型自我监管，但同时对投资管理人的内部控制和治理结构、监管当局的监管能力和司法体系都有较高的要求，其核心在养老金的内部治理上，而监管当局也对养老金投资的内控方面有更为严格的信息披露要求。英国的经济发展已经很成熟，金融体制比较完善，基金管理机构也得到一定程度的发展，因此，英国所实施的这种“审慎人”规则的监管模式对其职业养老金计划的监管非常有效。

(四)全面的监管项目

英国职业养老金的监管项目非常全面，主要体现在1995年《英国养老金法案》中，各个方面的详细情况见表3。

三、英国职业养老金计划监管的综合评价

英国职业养老金的监管采用“审慎人”规则的监管模式，和多数欧盟国家不同，英国对于基金投资范围基本没有太多限制，但是引入了最低基金积累要求(MFR)。同时，英国职业养老金计划有更高的最低缴费水平以避免养老金持有者年老时的贫困。

从经济学和金融学理论以及国际上的“最佳实际原则”来看，英国职业养老金计划监管从大体上来说是比较适当的。例如“审慎人”监管不是给资产组合组成制定详细的指南而是要求资产组合更多的分散化。

从英国职业养老金计划的发展历史来看，英国DB型职业养老金计划的监管企图在发起人的成本和对受益人的保护之间取得一个大致的平衡。但是，近年来由于监管特别是由于最低基金积累要求和对养老基金的强制性指数化，使计划发起人的成本大幅度上涨，直接导致一些公司抛弃或结束DB型职业养老金计划的运行，而这种结果是不尽如人意的。

对DC型职业养老金计划的监管也存在不足之处。养老金持有者的信息不够，他们不知道面临的复杂选择有哪些(如退休年金类型的选择)，而是完全依赖于基金管理人的绩效。在一定程度上，养老金持有者必须理解信息和得到培训，而不仅仅是被告知信息。再者，对于养老金的佣金收费及在不同计划之间的转移费用一直都很高。

此外，监管机构太繁杂(有多个法定机构共同负责监管)及养老金监管变化太频繁等问题也值得注意。

总之，英国职业养老金计划的监管是比较成功的典型，若能扬长避短，吸取其监管过程中的成功经验及教训，并结合我国企业年金的实际，为我所用，必将能对我国企业年金的监管起着重要的推动作用。

四、对我国企业年金监管的启示

我国企业年金的监管制度有了一定的发展，但其发展还处于起步阶段，在企业年金投资的监管上基本遵循了定量限制监管模式。我国目前选择定量限制监管模式同我国的宏观金融环境、监管能力和企业的微观治理水平是相一致的。英国完善的金融市场和复杂的监管体系为“审慎人”规则监管确保职业养老金的安全提供了良好的外部环境：而我国目前还处在企业年金建立初期，由于监管层经验的欠缺、资本市场的高波动性、投资管理人自我监管和治理结构的不完善、法律方面的障碍、资本账户的管制以及“审慎人”规则要求的高透明度的信息披露等现实条件限制，从而决定了我国企业年金目前还不宜采用“审慎人”规则监管模式，而应制定严格详细的投资限制，遵循定量限制监管模式。

为了完善我国企业年金的监管，通过对英国职业养老金计划监管制度体系的分析，结合我国的具体国情，应该做好以下几个方面的工作：

(1)明确监管机构与监管模式的选择。目前，我国参与监管的机构比较多，主要有劳动和社会保障部、财政部、税务总局、证监会、银监会、保监会等等，应该明确好各个机构的主要职责。同时，我国的企业年金监管模式应在定量限制监管的基础上逐步向“审慎人”监管模式过渡。

(2)完善我国企业年金监管的法律法规体系。英国对职业养老金计划的监管体现了高度的法制化特征。监管的法律法规体系应当由法律、部门规章、政策等三个层次组成。我国企业年金监管的法律法规建设很不健全，需要逐步构建完善以上三个层次的年金监管法律法规体系。

(3)建立企业年金的行业自律机制。英国的“仲裁”机制和“申诉”机制都值得我国借鉴。一定程度的自律管理，尤其是依赖于专业人员(如会计师、精算师、律师等)的监管，有助于减少管理成本；

(4)强化外部监督机制，加快培养精算、会计、审计师事务所和各种风险评级公司等中介机构。完善信息披露机制，通过信息披露推动投资管理人内控制度和治理结构的完善，使其成为真正诚实勤勉的审慎投资人。

(5)建立企业年金担保机制，引入最低基金积累要求。从维护受益人利益出发，向企业年金受益人提供最低投资收益保证。
基金项目：中国博士后基金项目“企业年金基金管理研究”；国家在科基金项目“社会保障基金安全运行问题研究”(NCJY025)。

[ 保险观点 ][ 2006年10月25日 ]编辑整理: [ 中国保险网 ]  《社会保障制度》/刘子兰刘雪梅

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