郑功成：建立健全中国特色的社会保障体系

——中国人民大学教授郑功成在“完善城镇社会保障体系试点”专题研讨会上的发言

中国人民大学教授郑功成

人民网北京钓鱼台国宾馆9月23日讯9月23日上午，“中国社会保障论坛首届年会”在北京钓鱼台国宾馆开幕。下午，第一阶段的专题演讲中，8位专家教授从社会学、经济学等学科方面的理论和方法，结合他们自己的研究实践，深刻的阐述了完善社会保障体系的构建和谐社会中的地位和作用；第二阶段“完善城镇社会保障体系”的专题讨论，中国人民大学教授郑功成做了主题为“坚持科学发展观，积极建立基本养老保险长效机制”的发言报告，全文如下：

我想借这么一个机会，结合这个题目，从宏观的角度谈两个问题，一个问题就是中国的具体国情决定了社会保障改革只有走有自己特色的发展道路，好象这个话上午已经讲过了。中国特色的社会保障内容是非常丰富的，在十年前完成的一本《论中国特色的社会保障道路》，用50多万字的篇幅论述这个问题，今天我不可能展开，我想从几个要点来谈谈我的看法。什么是中国特色？中国特色也哪些是需要坚持的。

首先我想在价值追求上。社会主义国家政治制度与社会主义市场经济体制具有独特性，它决定了共同富裕是我们追求的根本目标，与过去用牺牲效率来换取公平会导致经济失败一样,今天对效率的追求也不能以牺牲公平为代价。因此，中国社会保障制度的建设与发展，我认为要充分地体现出公平、正义、共享的核心价值观，偏离了这样一个目标，偏心了这样的核心追求，就绝对不是中国特色的东西。

二是在制度结构上。我不谈正式的基本保障制度怎么安排，我这里强调的就是我们家庭保障与集体保障的传统不能丢，大家感兴趣的是东亚地区家庭保障的问题。我受世界银行行长的邀请到新加坡参加大会，我的演讲最关注的就是中国家庭保障的问题。社会保障政策应当考虑与家庭政策有机结合起来。亲友互助、邻里互助、集体内部成员互助等等，均是中国可贵的传统，均需要在建设社会保障体系时加以考虑。如果丢弃了这种传统，我国的社会保障体系建设可能要付出很大的代价。我们的保障制度不是替代家庭保障，而是使家庭保障不断地优化。

三是在发展道路上循序渐进的方式要坚持，但"渐进"绝对不是"慢进"甚至"不进"，而是要在稳妥有序改革的条件下加快改革、发展步伐。我非常赞同今天上午所讲的一个观点，就是我们社会保障和人民日益增长的社会保障需求，是我们目前一个特殊的矛盾，这是一个非常理性的判断，我觉得是一个非常客观的判断。一方面，以往的渐进改革已经造就了今天中国经济社会发展的不平衡格局，无论是城乡分割、还是地区差距以及各项制度之间的不协调、各群体利益的不协调，均非短期内可以调整好的，因此，中国渐进改革与渐进发展的大背景，决定了社会保障体系建设与发展道路也需要坚持循序渐进。另一方面，基于中国相关社会问题的日益显性化和经济发展达到了较高的平台这样的客观事实，循序渐进不仅要稳妥有序、避免失误，而且要加快发展，因此，不能把"渐进"当作不发展社会保障与福利事业的理由，更不能因"渐进"而对社会保障严重滞后于经济社会发展需要的现实视而不见。如果将"渐进"等同于"慢进"或者"不进"，我国社会保障体系建设就必然还需要走更长的路，并必然损害整个社会经济的健康发展。

四是在责任机制方面，政府承担主导责任的传统绝对不可能也不可以放弃。集权政治是中国的传统特色，这种特色不仅是历代掌权者的需要，也是中国人民长期养成的习惯，人民对政府的信任与依赖也是中国传统的一个重要方面。中国现行的政治架构也是行政主导模式，如果再加上世界上许多国家对公共事务管理的行政主导取向，表明中国在社会保障领域更是只能坚持和维护政府主导。讲这一层意思，是有人总是以所谓的国际潮流及所谓的市场化、社会化、私有化等观点，来影响甚至排斥政府责任或者限制政府承担应当承担的社会保障责任。我认为，中国的社会保障制度无论怎样改革，都不可能不是政府主导，这当然不仅是指主导立法，而且是财政主导、管理主导乃至于实施主导。在此，我要申明的是，强调政府主导不等于政府包办，而是政府必须尽到自己的职责，解决国民后顾之忧并不断增进国民福利是政府最大的也是最根本的职责，同时也只有政府才真正具有这种能力、权力与资源。当然，在政府尽到主导责任的同时，我们确实需要利用社会机制、市场机制或者私人机制，但对这些机制的利用，一定不是为了减轻政府的责任，而是为了让社会保障制度建设得更好，让全体国民的福利更有保障，让社会保障制度更可持续。所以现在回顾起来，减轻政府责任的提法，我是不认同的。政府负有义不容辞的责任，这个责任是重大的责任，是不可以减轻的。

五是中国的社会保障体系建设还需要采取统分结合模式。我们国家（这里指大陆地区）既是统一并集权的国家，又是多民族且地区发展很不平衡的国家，要想建立全国高度统一的社会保障体系，可能在50年内都有困难，而我国又并非联邦制国家，也不是法制不统一的国家，中央政策的有效性是国家统一与安全的重要保证。如何解决制度无法完全统一的客观困难与国家体制统一集权之间的冲突，我认为只能选择统分结合的模式，即中央确立统一的制度框架、基本法制并具体负责有关社会保障事务（如军人保障、基本养老保险等），并对这些事务实行垂直型管理，同时让地方承担起其他社会保障主导责任，中央政府亦可以通过财政转移支付的方式来分担一定的责任，但各项社会保障事务必须明确责任层级与主导者。

六是建设有中国特色的社会保障体系既需要远看德国与北欧，更需要重视我们的亚洲近邻发达国家---日本、新兴工业化国家----韩国及我国的台湾与香港地区，因为这些国家与地区的有些特色与我们国家具有相通性。在这里，我觉得美国既不是欧美发达国家仿效的榜样，也不可能是中国仿效的榜样。这是第一个方面的宏观层面的观点。

第二，建设中国特色的社会保障体系需要澄清若干误区：

一是将高福利看成病态并不分对象地评论福利病是错误的，或者至少是不科学的与不准确的。我也到过不少国家，至少我在福利国家不仅没有看到病态，反而都
是健康的、有序的、和谐的、文明的。大概了解我的人都知道我是从来不崇洋的，但在福利国的问题上却非常相信自己的观察与判断。我们的社会保障达不到这样的高度是一回事，但否认福利社会则又是一回事。还有在抨击所谓福利病时，也必须区分对象。就像对一个天天山珍海味的人，确实需要劝告其要注意节制饮食以免营养过剩导致富贵病或者肥胖症，但对于一个还没有摆脱贫困的人或者还未免除生存恐惧的人而言，需要提醒恰恰应当是加强营养以强健其身体，并需要为其增强营养而提供帮助。对一个国家或者地区也是如此，在中国的社会保障体系建设中，福利病至少在三十年内均是一个伪靶子，但它确实会误导人们甚至影响政治决策。

二是高福利将带来低增长并损害一国竞争力似乎是正确的，但从世界范围来看，这种论调至少是不科学的与不准确的。因为我们看到，北欧国家不仅是高福利，也是世界上最具竞争力的国家。通过对世界范围内许多国家的发展实践的考察，我认为经济发展的好坏只能取决于经济政策的好坏和经济政策实施过程的好坏。社会保障的发展并不是经济发展不良的替罪羊，不要将经济政策失误、决策失误与管理者无能所造成的经济停滞或衰退归罪于社会保障的发展。中国近十年来的经济发展态势，恰恰证明了社会保障制度对经济发展及推进经济改革的巨大功效。

三是社会保障与社会福利不能养懒汉似乎永远是正确的，但绝对不能成为不发展社会保障和不增进国民福利的理由。我们在人大常委会讨论立法的时候，大家心里已经接受一个现代的人民的立法观点，就是宁愿暂时漏掉一个坏人，也绝对不要冤枉一个好人。我将这条文明法则移到社会保障领域就是，宁愿养一个懒汉或者少数懒汉，也不能让多数人因缺乏社会保障而陷入生存恐惧之中。对于懒汉现象，只能通过完善我们的制度并强化管理与监督机制，但千万不能以此为由来否定社会保障制度的无量功德。

四是社会保障要讲效率似乎永远是正确的，因为任何制度都必须讲效率，没有效率的制度是不可持续的制度，但从社会保障制度的本质出发，它的效率只能来自公平，应当是公平里面出效率，并且在社会保障制度中讲效率的目的也是为了更加公平。因此，社会保障中的公平与效率关系是目标与手段的关系，社会保障领域讲效率是有条件而不是无条件的，目标与手段之间的关系是千万不能倒置的。

五是突出强调经济因素对社会保障制度的影响似乎永远是正确的，因为经济基础决定着社会保障水平，但从世界范围考察并非如此。经济因素只是影响社会保障制度的一个因素，在落后国家或者经济不发达的国家，经济因素的影响虽然偏大，但依然不是唯一影响因素，对于发达国家或者经济已经发展到一定高度时，经济因素的影响力必然下降，因为社会追求公平正义和人民福利需求增长都是不可逆转的。因此，在我们国家发展已经站到了一个新的历史起点的背景下，多考察一下影响社会保障制度的社会因素、政治因素等非经济因素，不仅是必要的，而且是特别重要的，千万不能以所谓的经济落后来对社会保障严重不足视而不见，更不能以五年前、十年前甚至二十年前的眼光，来看待今日中国之经济发展与经济实力。

六是强调循序渐进似乎是正确的，但依然采取城乡分割分治的二元思维及政策取向，却是有违科学发展与城乡统筹原则的。这一点决定了我们应当更加突出地重视我在1997年就系统提出过的中国社会保障体系总体设计问题，否则，以往因改革不到位或者偏离正确方向所带来的失误与缺陷将无法避免，应当在总结以往社会保障改革与体系建设中的成就与经验的同时，以同等的态度与同样的高度来重视总结以往的教训与不足。现阶段的渐进，应当是在制度基本定型的基础上的加速度渐进。

我想补充几个观点：

一我们要摒弃一些不好的特色或者传统，在社会保障制度建设中间，有那些不好的特色和传统，就是城乡分割、福利所得与劳动所得不平衡，这是影响我们不健康发展的不好的传统。

第二禁止既得利益者剥夺他人的权利。

三坚守社会保障制度的本质与核心价值观。不违背公平、正义共享的价值。

四防止国际惯例，让政府主导。当然这不是政府包办。利用市场机制、利用社会化，恰恰是为了增进社会保障的效率。

五是我们应该知道言必信，行必果。

综上，中国社会保障改革的任务并未完成，改革的内容主要已经不是计划体制下的问题，而是以往改革中的不足或缺漏，并非只是体制问题，同时还应包括结构调整、规模扩大、水平提升等方面。一套体系完整、制度健全、水平适度并有序发展的社会保障制度，将是中国经济、社会协调、和谐、持续发展的必要且重要的条件，也是满足全体人民共享国家改革发展成果的基本途径。

2006年09月23日18:05（责任编辑：刘阳）

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