在税优政策引导下建立多样化的补充养老保障体系

在税优政策引导下建立多样化的补充养老保障体系

Establish a diversified private pension system through preferential policies in tax treatment

作者：湘财证券  曾庆五

[内容摘要] 本文详细分析了对建立补充养老计划的各种税收优惠给雇主和雇员经济上带来的好处，以及由此给政府财政收入造成的影响，通过权衡得失说明政府给予税收优惠帮助企业建立补充养老计划是一个好的选择。借鉴国外成熟的补充养老保障制度设计，说明制定税收优惠政策需考虑的一些基本原则，以及在补充养老计划缴费、基金投资运作和待遇支付各环节的具体政策设计中应考虑的问题。介绍了国外补充养老计划的各种运作模式和计划类型，以及它们对市场需要的适应性。从行政规定过多和税收优惠激励不足说明了我国企业年金制度设计中存在的问题。最后提出我国应该通过税优政策引导，建立多样化的补充养老保障体系。

[关键词] 税收优惠政策、补充养老计划、多样化。

Abstract: This article analysed the financial benefits to employers from preferential tax treatment for establishing private pension plans and to employees from various kinds of preferential tax treatment for participating in the plans. It also analysed the various impacts of the preferential tax treatment given to employers and employees on  governments’ revenue. Weighing the gains and the losses, it will be a good choice for governments to give preferential tax treatment to help employers to establish private pension plans. Referring to the sophisticated designing of overseas private pension systems, it directed that some basic principles should be taken into a count to make the preferential policies in tax treatment and the problems that should be considered in the designing of specific tax treatment in deposit, fund investment and payment of private pension plans. The article introduced various operation models and plan types of overseas private pensions and their particular uses to meet the needs of private pension markets. By illustrating the excessive administrative rules and less attraction in tax treatment, it showed the problems in the designing of our present private pension system. At the last, it recommended that we should establish a diversified private pension system through preferential policies in tax treatment.

Key words:  preferential policies in tax treatment, private pension plans, diversification.

一个养老保障体系的建立，要么是基于政府的强制手段，要么是基于国家的财政或税收支持，或者二者兼而有之。政府公务员和军队的基本养老保障体系通常建立在国家财政直接资助的基础上，其它领域就业人员的基本养老保障体系通常建立在法律的强制性和税收优惠的基础上，而雇员补充养老保障体系和个人养老储蓄制度通常建立在税收优惠的基础上。
多层次的养老保障体系主要由三个层次构成，即政府提供的养老保障或社会基本养老保险、雇主建立的补充养老计划、个人养老储蓄或保险。
我国的基本养老保障体系建立在明确的强制性法规和税收优惠政策上。经过多年的探索与改进，尽管还存在很多历史遗留问题，但从制度设计上来看应该说是比较科学的。
随着一系列企业年金政策的出台，我国的补充养老保障制度正在形成之中，但由于国家没有明确的税收优惠政策，补充养老保险作为一个制度应该说还没有建立起来。因为补充养老保险的非强制性，如果没有税收优惠，企业完全有理由不按政策规定去做。
而作为一个养老保障层次的个人养老储蓄，在我国则根本不存在。没有限制性的税收优惠政策，个人储蓄中哪些是用于养老目的就无法确定，因为人们可以根据需要随意支取其个人储蓄。在我国十几万亿元居民储蓄存款中有多少是明确用于养老的呢？我想谁也不知道！
由于我国的补充养老保障制度正在形成之中，本文将主要探讨如何通过制订科学的税收优惠政策来建立合理的补充养老保障制度。

一、税收优惠的财务影响

1、税收优惠对雇主的激励

对于雇主为雇员建立的补充养老计划来说，对雇主的税收优惠意味着雇主给员工养老基金的缴费可以进入经营成本而免税，其激励作用是显而易见的。
假如你是雇主，你企业的所得税率是33％，那么你每赚100块钱就要交33块钱的所得税，你实际只能拿到67块钱。
现在让你把100块钱存入为员工建立的可以享受税收优惠的养老基金，政府将这100块钱算作你的经营成本免税了。这样员工帐户上就得到了100块钱的养老存款，而你的口袋里只减少了67块钱。员工非常感激你，他们通常只知道你为他们存了100块钱，很少知道政府通过免税资助了33块钱。
减少雇主为员工建立补充养老计划的成本，这就是税收优惠对雇主的激励。

2、税收优惠对员工的激励

在国外，员工参加雇主建立的享受税收优惠的补充养老计划通常可以获得延税的待遇。延税包括三个部分：一是雇主为员工的缴费不记入员工的当期收入因此员工不用在当期纳税；二是员工自己的缴费可以从当期收入中扣除而不用在当期纳税；三是投资收益不用在其实现的当期纳税。这些缴费和投资收益都等到员工领取养老金时才按普通收入纳税。
延税的好处并非一目了然，需要通过数量分析来显示。
我们比较三个储蓄账户：账户1不享受任何延税待遇；账户2只有投资收益享受延税待遇；账户3是缴费和投资收益都享受延税待遇。

当投资收益率r大于0，个人所得税τ介于0至100%之间时（这也是通常情况），逐项比较式（4）与式（5）右边中括号内各项可以看出，账户2的积累额大于账户1。而直接比较式（2）与式（3）可以看出账户3的积累额大于账户2。因此，获得投资收益延税待遇比没有任何延税待遇好，而缴费和投资收益均获得延税待遇比仅投资收益能获得延税待遇好。
而比较式（3）和式（1）可看出，缴费和投资收益均获得延税待遇与没有任何延税待遇相比，就相当于初始缴费纳税后，投资收益就完全免税了。
当积累期很长时，延税的好处就会很明显，下面从具体的数字上来看看。

账户2比账户1多出20%，而账户3比账户1多出45%。这就是延税的好处！
为了简单起见，在上面的分析中没有区分个人所得中的劳动所得和资本所得，二者在税率上有可能不同。区分劳动所得税和资本所得税除了使计算公式更复杂外，不会影响分析的结果。
在美国，一些由雇主建立的补充养老计划可以享受全面的税收优惠，即除了雇主缴费可以免税外，雇员也可以享受上述三个方面的延税待遇，这些计划称为税优合格计划。还有一些补充养老计划可以享受部分税收优惠，即投资收入可以延税。各种个人退休金计划和个人退休账户也享受不同的延税待遇。
延税待遇还有另一个好处，那就是在累进税制下，由于退休后的收入通常比在职时低，可能会按较低的税率纳税，从而也可以减少纳税额。

3、税收优惠对政府财政收入的影响

在补充养老保障制度下，虽然雇主和企业员工都从政府那里获得很多税收优惠，但这并不意味着政府会损失等量的税收。
先看看雇主缴费免税这一块。
补充养老计划属于员工福利的范畴，按照现代薪酬理论，雇主给予员工养老基金的缴费可看作员工总薪酬的一部分。如果不建立补充养老计划，雇主可能会在其它方面增加员工的福利。而这些增加的福利，也可能部分或全部进入雇主的经营成本而获得免税。因此，政府因对补充养老计划的雇主缴费的免税而造成的税收损失，并不会因不给予税收优惠而保全。从这一点看，在一个合理的补充养老保障制度下，政府是以较少的成本在为企业员工提供一份可靠的养老保障。
再来看看员工的延税待遇这一块。
我们看看政府从账户1、账户2和账户3中分别能得到多少税收。在账户1中，政府第一年初可以从每1元缴费中获得税收τ，从第一年到第n年的各年年末可以获得的投资收入税分别如下：

将式（8）与式（7）比较，很明显可看出账户3的税收总额大于账户2。虽然从数学上可以证明式（7）大于式（6），即账户2的税收总额大于账户1，但证明过程很复杂，此处略去。从直观上我们不难理解，当政府延迟课税时，账户的积累速度更快，课税时的基数更大，因此税收总额也更大。

我们延续上面的例子，看看政府在账户1、账户2和账户3中的税收总额分别是多少。账户1的税收总额为

因此，在补充养老保障制度中给予员工的延税待遇，只是使政府推迟了税收收入，而税收总额不仅未受损失，而是增加了。
从另一方面看，政府的税收总额增加，就意味着员工交纳了更多的个人所得税，但从上面的分析我们看到延税待遇也会增加员工的账户积累额。事实上，延迟的税收可以看作政府给予员工的优惠贷款，政府获得贷款利息，而员工获得了更多的投资收益。
除非政府面临现时的财务窘境，或需要将税收投资于其它方面以获取更高的回报，否则通过延税政策支持补充养老保障制度是双赢的。
通过上面的分析可以看出，政府通过税收优惠政策支持补充养老保障制度的成本不如想象的那么大。而对于解决未来基本养老保障不足可能引起的社会不稳定问题来说，这些成本的付出是值得的。

二、税收优惠的制度设计

1、给予税收优惠的基本原则

对雇主建立的补充养老计划的税收优惠，实际上是政府给予的财政资助。既然政府给予了资助，就应当让那些享受资助的补充养老计划按照政府的意图去设计、建立和运行，只有符合政府要求的补充养老计划才能获得税收优惠。
为了使政府的财政资源不被滥用，切实保证广大劳动者的利益，为他们提供一份可靠的养老保障，并符合社会的伦理道德标准，达到维持社会安定的目的，税收优惠政策通常遵循下面一些基本原则。
专项给付和非挪用性原则：补充养老计划必须明确规定，雇主缴费形成的养老基金必须专项用于雇员或其受益人的给付，在完全履行承诺的给付义务之前，不得挪作它用或收回。这一原则是对雇员利益的安全性保证，使得雇主不能任意收回其为计划的缴费，不能在其遇到财务困难的时候挪用基金资产，也不能在其破产的时候用基金资产为其清偿债务。
永续性原则：补充养老计划必须是一个永久性计划，雇主必须为计划进行经常性的、相当数量的缴费。这是因为养老保障需要一个长期持续的积累过程，而后续进入的员工也需要计划的延续性。那些短期行为的计划，或缴费过于随意而经常没有足够缴费的计划，不能看作是为雇员的养老福利而设计的。一个永久性计划虽然可以修改，但员工应计的待遇或已经积累的权益不能被取消或减少。
非歧视性原则：补充养老计划必须为广大雇员的福利而建立，不应当只为少数管理层员工谋福利。因此，计划不得在参加资格、待遇给付或缴费方面偏袒高收入雇员。
权益归属原则：参加补充养老计划的雇员为雇主服务一定年限后，其在计划中应享有的权益不可被雇主剥夺。虽然雇主可能为培训雇员付出了成本，而希望在其离职时通过扣留其作为薪酬延付形式的补充养老福利来弥补未摊回的成本，但成本的摊回应当有一个期限。而对于雇员因伤病丧失工作能力或死亡的情形，出于社会伦理道德的考虑，雇员在计划中应享有的权益立即归属于雇员或其受益人。
养老目的原则：补充养老计划应以为雇员提供养老保障为目的，除因伤病丧失工作能力或死亡的情况外，雇员在达到适当的年龄之前不得支取，提前支取将受到税收上的惩罚。

2、税收优惠的具体环节

基于上述基本原则，税收优惠政策的设计可以从补充养老计划的缴费、基金投资运作和待遇支付整个过程来考虑。
缴费环节的税收优惠是最受关注的，通常涉及三个方面： 一是雇主为补充养老计划的缴费是否作为其经营成本而免缴企业所得税；二是雇主为员工个人账户的缴费是否不作为员工的当期收入课税；三是员工为自己个人账户的缴费是否从其当期收入中扣除而不在当期纳税。在建立了补充养老保障制度的国家，前两项税收优惠基本是一致的。由于雇主的意愿是建立补充养老计划的关键，所以给予雇主鼓励是必需的。而在大多数情况下，雇主为员工个人账户的缴费并不立即归属于员工，所以也不作为员工的当期收入课税。而对于员工个人缴费是否给予延税待遇，则要看政府是只强调雇主责任，还是鼓励员工参与缴费以得到更多保障。
投资运作环节的税收优惠通常涉及两个方面： 一是补充养老信托基金的投资收益是否课税；二是记入员工个人账户的投资收益是否在当期课税。对于税优合格计划，信托基金的投资收益是免税的；而对于记入员工个人账户的投资收益，少数国家没有延税的优惠。投资收益是否可以延税决定着补充养老基金的投资选择，免税证券以及那些具有延期收入特征的债券和低股利股票不适合享受延税待遇的养老基金。
而在待遇支付环节，税收政策的设计较复杂，正常支付的各种方式、提前支付的各种情形都需要考虑。
正常支付指到达正常退休年龄后的待遇支付，其支付方式包括一次性支付、分期支付和按生命年金支付。首先，养老金待遇是全额纳税、部分纳税还是免税？是按特别税率纳税还是按普通收入纳税？在一次性支付的情形，全部支付额作为当年收入纳税，还是允许在往后若干年分摊，然后按分摊额所在收入区间的所得税率纳税？在累进制所得税下，这是一个重要的问题。如果没有对一次性支付的这种均衡税率的优惠，就意味着政府鼓励分期支付和生命年金这些更可靠的养老保障支付方式，当然也可能给企业和个人带来不便。
提前支付的情况包括员工在正常退休年龄之前死亡、因伤病丧失工作能力、离职和提前退休。在死亡、因伤病丧失工作能力和离职的情形经常需要提前支付，这些情况下待遇的提前支付通常不应丧失在缴费环节和投资运作环节已获得的税收优惠，但其待遇支付是否跟正常支付那样在税收上同等对待呢？这是应该考虑的问题。另一种情况是，由于劳动力市场的竞争，相当一部分人群可能被迫在规定的正常退休年龄之前退休，他们可能需要提前获得补充养老待遇给付。从现实考虑，禁止他们提前领取或简单地剥夺他们在缴费环节和投资运作环节已获得的税收优惠都是不太合理的，那么就应该设定一些限制条件，如一个最低可领取年龄和分期支付的最短年限。
在待遇支付上，大多数国家都按普通收入对待，即没有税收优惠。少数国家给予养老金待遇一个基本免税额，或给予一个优惠的特别税率。在待遇支付环节，主要是对提前支付从税收上做出限制性规定，对一次性支付采用均衡方式处理。
各环节税收优惠政策的设计应该考虑如何充分发挥补充养老制度的作用，给予的税优幅度应该在政府的财政负担和补充养老保障的适当水平之间达成平衡。

三、补充养老保障体系的多样化

在绝大多数国家，补充养老保障计划都是由雇主自愿建立而非政府强制所为，政府只是通过税收政策来引导补充养老计划按政府的意愿建立和运行，以切实发挥其养老保障作用。
补充养老计划既是建立的雇主自愿的基础上，就应该给予雇主充分的自由度，允许雇主按自己的目的、偏好、特点和条件来建立计划和管理运作。因此，政府对补充养老计划享受税收优惠的要求，主要的不是在其计划形式和运作方式上，而是看其是否遵循一些基本原则，这些原则就是制定税收优惠政策所依据的原则。如果雇主因特别的目的而不能遵循这些原则，如仅为高收入的管理人员和专业技术人员提供补充养老待遇，或者雇主和员工的缴费超出税收优惠规定的限额，那么雇主和员工可以用税后利润和税后收入来缴费。这样的计划只是不享受税优待遇，而不是遭到禁止。
很多国家都给予按不同模式运作的不同类型的补充养老计划税收优惠。计划的运作模式包括保险模式和信托模式（也称基金模式），计划的类型包括待遇确定型和缴费确定型。各种运作模式和计划类型都有其所长和所短，在实际中都可以根据雇主的不同特点、条件和需要来取其所长。
保险模式是通过雇主与保险公司为员工签定团体养老保险合同的方式来运作的。采用保险模式运作，雇主与员工缴纳的保费用于购买保险公司对员工未来养老给付的承诺，而不构成独立的基金，因而雇主与员工无须关注资金的管理运作过程。这样就使得计划的管理运作相对简单，并且保险公司通过保险合同承担了全部风险。但保险模式也有不足之处。一是保险合同是刚性的，权益归属很明确，难以变更，在因应经常性变化和对整个计划进行调整方面缺乏灵活性；二是保险合同是长期合同，只能通过退保的方式解除，而退保的损失通常较大；三是保险合同锁定了风险，也就锁定了收益率，雇主和员工都不可能追求更高的收益。
信托模式是将雇主与员工的缴费构成的补充养老基金通过信托合同交给受托人管理运作以获得保值增值。在信托模式下，雇主与员工的缴费构成独立的基金，受托人只为基金提供管理服务而不承担投资风险，因此雇主和员工需关注基金的管理运作过程和结果。也因为受托人只负责基金的管理运作，雇主在因应情况变化和调整计划方面具有很大的灵活性。雇主与员工还可以根据自己对风险的承受能力和偏好追求较高的投资收益，以减少缴费或获得更高的养老待遇。此外，信托合同的期限较短，满期后雇主可以重新选择受托人。
在信托模式下，补充养老计划又可分为待遇确定型和缴费确定型两大类。
待遇确定型计划的特点是：员工的退休待遇由工作年限和工资水平决定。补充养老基金不设员工个人账户，员工退休待遇由雇主承诺, 因此雇主承担投资风险。这类计划的主要优点是能够为员工提供比较确定的退休收入，特别是对那些在建立计划时年龄已经较大的员工，他们可以通过待遇计算规则获得公平的对待。但由此雇主须为基金的积累是否足够履行承诺而承担较大的风险。此外，待遇确定型计划在基金的权益归属上不明确，不便于员工流动，也不便于计划终止时权益的分配。
缴费确定型计划的特点是：补充养老基金设员工个人账户, 雇主缴费和员工缴费都记入员工个人账户。员工退休待遇由其个人账户积累额决定,  因此员工承担投资风险。这类计划的主要优点是权益归属明确，便于员工流动，员工对个人的缴费及其投资有一定的选择权，雇主无须承担基金的投资风险。但由此员工获得的退休待遇是很不确定的。此外，要获得适当的退休待遇，个人账户需要相当长的时间来积累，而对于那些在建立计划时年龄已经较大的员工来说，这是一个很大的问题。
除两种基本的运作模式外，还有将保险与信托相结合的混合模式。待遇确定型计划和缴费确定型计划也都有各种不同的具体形式。所有这些运作方式和计划形式，都是因应市场的不同需要而发展起来的，因此也都得到政府的支持。
我国正在建立的企业年金制度是我国企业补充养老保险多年发展的结果。但在从企业补充养老保险到企业年金的发展过程中，有一个重要概念一直不太明确，那就是企业年金和企业补充养老保险是同一个事物，还是企业年金只是企业补充养老保险的一种形式？如果两者是同一概念，那么按照企业年金政策的行政性规定，我国的企业补充养老计划只能按照信托模式运作，并且只能采用缴费确定型计划的形式（即采用个人账户方式进行管理）；如果是后一个概念，那就有可能将企业年金理解为可以享受税收优惠的企业补充养老保险形式。从2004年劳动和社会保障部颁布的《企业年金试行办法》中第二条“本办法所称企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上,自愿建立的补充养老保险制度”来看，似乎两者是同一概念。
无论企业年金是作为我国的企业补充养老保险制度，还是作为企业补充养老保险形式之一，有一点是明确的，即企业年金计划是由企业和职工自愿建立的，政府不应该有过多的强制性规定，而应该在其中扮演一个恰当的角色。
如果建立计划的缴费全部来自于雇主的税后利润（国有企业另当别论），政府没有通过税收减免给予资助，那么政府就没有理由来管。你可以这样来看，如果雇主把这些钱直接发给职工，任由其吃喝玩乐一夜花光，政府绝对管不了。如果用这些钱来为职工做补充养老，政府就一定要管吗？
如果建立计划的缴费有一部分来自于职工的税后收入，尽管政府没有通过税收减免给予资助，但为了保护职工自己缴费的那部分利益，政府也有一定理由来管。
而当计划需要得到税收优惠时，政府就真正进入了角色。政府要扮演的角色就是通过税收优惠政策的引导，使企业在设计、建立和运行补充养老计划时能遵循一些基本原则，达到为广大职工提供一份切实可靠的养老保障的目标。在这一过程中，税收优惠政策强调的是补充养老计划应遵循的一些基本原则，而不是具体采用的运作模式或计划类型。因为每个企业都有自己的不同特点，企业自愿建立的补充养老计划理所当然应该满足其个性化需求。
目前我国的企业年金制度是建立在行政法规的基础上，而不是建立在更重要的税收优惠政策的基础上。没有全国统一的税收优惠政策，主要是各省市自行给予税收优惠。税收优惠的形式也极其简单，仅在缴费环节给予企业缴费免税待遇。
不管如何理解《企业年金试行办法》对企业年金的定义，在实际中，这种信托模式下的缴费确定型计划已被普遍认为是补充养老计划的唯一合规形式。而缴费确定型计划的一个重要缺陷是，对于那些在建立计划时年龄已经较大的职工来说，到退休时其个人账户积累额是不足的。由于这种计划难以追偿职工过去对企业所做的贡献，因而在补充养老待遇上可能会造成不公平。而事实上，这也确实是一些企业建立年金计划的障碍，因为企业的决策层大多数人年龄偏大。
对于缴费确定型计划，虽然一些国家会给予建立计划时年龄较大的员工更高的税优额度，但对于离退休不远的员工来说并非根本的解决办法。即便给予无限的税优额度，企业也可能在短期内拿不出这么多钱。如果采用待遇确定型计划作为一个过渡性计划，则可以从根本上解决这个问题，因为它不需要立即足额筹资，而是可以在未来较长时间内逐步筹足基金。
对于一些中小企业来说，可能并不喜欢复杂的信托模式，他们也不能从中得到规模经济的好处。他们可能更愿意直接为职工购买养老保险，这种方式省心，并且能为职工提供终身养老给付。在我国，由于没有税优政策的激励和限制，长期以来，企业为职工购买团体养老保险实际上都变成了“洗钱”，这些从经营成本或应上缴的利润中拿出来的钱用于购买团体养老保险，一两年后就退保进入个人腰包。
目前我国的企业年金计划或以前延续过来的企业补充养老保险计划基本上都只有企业缴费，职工没有分担相应的养老责任。这可能在很大程度上是因为个人缴费没有任何税收优惠。而在美国，最流行的401k计划是以员工缴费为主的，它主要体现延税的好处。此外，雇主也允许给予一定的匹配缴费来激励员工参与。
总而言之，补充养老的各种运作方式和计划形式都有其长处和短处，它们都能各自满足企业和职工的一些特别需求，但也没有一种计划能满足所有企业及其职工的需求。因此，我们不仅需要权益分明、便于员工流动的缴费确定型计划，也需要待遇确定型计划来为建立计划时的第一批年长职工提供公平的待遇；也需要保险型计划为一些中小企业提供简便而实惠的服务，需要让目前的团体养老保险真正发挥其补充养老作用；还需要鼓励职工缴费以分担自己的养老责任。这一切都需要税优政策的引导。
在制定税优政策时，我们需要抓住补充养老计划应遵循的一些基本原则这个“本”，不去强调具体的运作方式和计划形式这个“末”，通过税优政策的引导，建立一个多样化的补充养老保障体系。

参考文献

1、《风险管理与保险》，Scott E. Harrington & Gregory R. Niehaus著，陈秉正等译。清华大学出版社出版。
2、《全球企业年金（2003）》，国际社会保障协会编，张树新等译。中国劳动社会保障出版社出版。
3、《退休金计划——退休金、利润分享和其他延期支付》，埃弗里特.艾伦等著，杨燕绥等译。经济科技出版社出版。

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