辽宁社会保障体系框架初步形成

2006年的身影刚刚离去。这一年，从保险险种的增加到社会保障范围不断扩大，包括农民工在内，越来越多的普通劳动者开始享受到改革和振兴的成果，这些改革不仅为辽宁省国企及其他领域的改革降低了成本，而且扫清了前进中的路障。展望2007年，改革进入新里程，在社会保障体制改革方面，我省将在进一步完善城镇基本养老保险和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，确保各项社会保险及时足额支付等方面力图突破，一个日臻完善的社保体系呼之欲出。

作为老工业基地，辽宁省工业比重大，城镇人口多，老企业和困难企业多，企业改革和产业结构调整任务重，完善社会保障体系工作难度大。自启动社保试点以来，社保体系的完善一直被我省视为“一号工程”加以贯彻落实，经过不懈的努力，克服重重困难，辽宁社保体系已初步形成。社保试点改革之后又出现了哪些新情况、新问题？目前的社保体系距统一、规范、完善的建设目标还有不小的差距。距离如何缩小，问题如何解决？年终岁首，记者邀请省内外专家，对我省社保体系改革所取得的成果和面临的难题进行盘点。

社保体系框架初步形成

回首2006年一年来的成就，是在巩固三年社保改革成果的基础上取得的。从2001年到2003年，三年的完善城镇社会保障体系试点为正在行进中的辽宁老工业基地振兴奠定了坚实基础。沈阳师范大学社会学学院副院长刘旭东教授认为，经过三年社保试点和试点后的两年巩固提高，2006年，全省社会保障工作突破体制难点，实现了重大制度改革和创新。促进就业和再就业作为经济社会发展的优先目标稳步推进，下岗人员基本生活保障向失业保险并轨工作顺利实施，与我省经济发展水平相适应的社会保障制度和体系基本建立，市场经济条件下和谐的劳动关系初步形成，劳动者的合法权益得到有效维护。

城镇社保体系三年试点，辽宁在全国率先建立了较为完善的、独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社保体系。国企下岗职工和离退休人员基本生活得到保障；城镇企业职工基本养老保险制度改革取得阶段性成果；城镇职工基本医疗保险制度运行机制不断创新；失业保险制度进一步落实；工伤、生育保险参保范围也不断扩大。

辽宁社会保障工作成绩令人瞩目。但目前的社会保障还只是覆盖到城市职工，没有推向农村，而且社保试点结束后又出现了新情况、新问题。

据辽宁省政府发展研究中心社会发展研究室主任王鸥研究员介绍，社保试点结束后，随着辽宁人口老龄化、农村城镇化、就业形式多样化的矛盾日益突出，辽宁的养老保险运行也面临着新情况、新问题，亟待有针对性地提出新的解决办法。

扩大养老保险覆盖面仍然是十分突出的问题。王鸥分析，问题的原因之一是企业缴费率高。按照政策规定，企业社会保险缴费28%至30%；个人缴费11%。较高的社会保险缴费率影响了企业的人工成本及赢利水平，一些企业以各种方式逃避参保。例如，有些民营企业不与职工签订劳动合同，有的只为少部分管理人员及企业核心人员交纳社会保险，对于普通员工和临时用工人员存在着不签订劳动合同，不交、漏交社会保险费的现象。

原因之二是低收入群体承受能力差。一直以来，各级劳动和社会保障部门强力扩大养老保险的覆盖面，沈阳市劳动和社会保障局发布的《关于城镇企业职工基本养老保险有关问题的补充通知》规定，无缴费能力的企业在册职工，如果本人自愿，可在与企业未解除劳动关系前，参照个体从业人员参加基本养老保险的有关规定，经养老中心核定后，补缴欠缴的养老保险费。与企业解除劳动关系的职工，欠缴或中断的养老保险费，经养老保险中心认定后，也可以参照个体从业人员养老保险办法补缴养老保险费。补缴欠缴的养老保险费比例为18%，缴费基数为欠缴年度所执行的市职工平均工资。这一政策将养老保险的大门进一步敞开，对扩大养老保险覆盖面起到了积极作用，特别是对与企业解除劳动关系后，中断和欠缴养老保险的职工是接续养老保险关系的一次非常好的机会。但对低收入群体来说，政策虽好，受益仍然很难。

据调查，如果按个体从业人员养老保险办法，即本人全额缴纳上年职工平均工资18%，缴费水平仍超过部分下岗、失业人员家庭的经济承受能力。无能力缴费企业的职工按个体从业人员缴费，看似降低了缴费基数，但实际等于把企业应缴的统筹部分转嫁给了个人，加重了职工负担。

原因之三是农民工游离在保障范围之外。近几年来，辽宁的外来人口始终都在100多万人，其中农村人口进入城镇占90%以上。由于社会保险转移手续操作性不强，农民工多从事季节性、临时性的工作，就业稳定性差，参加社会保险不积极，对参加养老保险在观念和认识上也有误区，因而更看重每月能拿到的工资。加之对农民工参加社会保险缺少法律上的细则规定，很多农民工基本游离在社会保障体系之外。建立完善的社保体系尚需时日2006年社会保障改革的成果毋庸置疑，但是，我省与建设统一、规范、完善的社保体系目标，还有一定的差距。对于完成这样的目标，目前还面临不少难题。

目前养老保险统筹层次还很低。王鸥分析，社会保险是运用大数法则，实现风险共担，互助互济。因为统筹层次较低，结余基金地区之间不能转移，抵御风险的能力较弱，不利于劳动者的流动，也加重了财政负担。

个人账户基金保值增值问题亟待解决。社保试点后，做实个人账户实现了新旧制度的平稳过渡，个人账户的资金积累也越来越大，并且今后还会逐年增长。随着个人账户资金越做越大，保值增值问题也越来越突出。个人账户基金的保值增值不仅关系到未来养老金发放的安全，同时也关系到养老保障水平的提高。

历史债务责任承担不明确。辽宁社保试点后，基本养老保险模式实现了由“现收现付”到“部分积累”的转变。社会统筹与个人账户也从混合管理改为分账管理。个人账户实行了真正的资金积累，社会统筹不再透支个人账户资金。但由于历史债务和转轨成本没有准确固定来源，社会统筹部分不能满足当期退休人员养老金支出的需求。试点以后资金缺口部分的来源主要由提高企业统筹部分缴费率，依靠中央财政给予资金补助，省、市地方财政的配套资金补助和通过临时性途径解决。在养老保险从现收现付向部分积累转变的过程中，隐藏在代际转移支付背后的历史债务迅速显性化，亟待一个合理的消化途径。而这个历史债务和转型成本是新旧养老保险制度在转轨过程中出现的，我们一直试图通过扩面、提高当期参保者缴费水平等方式来“消化”。但实践证明，扩面和提高缴费水平并没能从根本上解决长期历史形成的资金缺口。

辽宁社会保障的主体是城市，而真正意义上的社会保障不仅是城市职工才享受的基本保险，还应包括更广大的农村。农村的社会保障成为目前最受关注的问题之一，遇到的困难也最大。从目前看，农民大部分还是家庭养老，专家认为，农民养老的根本出路还是完善社会保障，虽然目前这项工作已提到日程，但步子还比较慢。

广大农村的社会保障是一项非常艰巨的任务，而解决农民工的社保问题更是当务之急。其中首要的问题是工伤保险。据了解，前几年农民工出现工伤，伤残鉴定是一个很大问题。按照相关规定，如果没有用人单位的证明不能做工伤鉴定，而用人单位怕承担相应责任，历来不愿意为伤者开工伤证明。这几年情况发生了很大变化，没有工伤证明照样可以做鉴定，但工伤鉴定并不意味着伤者就能享受到社会保险。让农民工也能享受社会保险才能为其解决后顾之忧。

一个必须面对的现实是，今后较长一段时期，全省仍然面临着体制转轨遗留的下岗失业人员再就业、城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移矛盾并存的严峻形势，特别是体制转轨遗留的国有企业解除劳动关系人员和离岗失业人员、集体企业下岗职工、国有企业关闭破产需要安置人员的再就业问题没有得到根本解决，城镇新增劳动力就业以及就业结构性矛盾日益突出。

当前和今后一个时期，我省社会保障制度面临着来自人口老龄化、城镇化和就业形式多样化等因素影响，城镇养老保险、医疗保险和失业保险支付压力巨大。加上统筹城乡社会保障的任务十分艰巨，社会化管理水平有待进一步提高，劳动保障服务能力需要加强，城镇社区劳动保障服务机构建设尚需进一步完善。

未来五年，随着经济体制改革和经济结构调整不断深化，劳动关系更趋复杂化，劳动关系协调的难度进一步加大。国有企业、集体企业历史遗留的劳动关系问题亟待进一步解决。劳动合同制度基础薄弱，全面推行任务繁重。

据国务院发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风研究员介绍，从可持续性上讲，养老保险已经连续数年收不抵支，医疗保险从实施的情况看，尽管目前基本上保持了收支平衡，略有盈余，但它是建立在受保障人各方面条件受严格控制的基础上。失业保险在一些地方因为下岗失业人员增加，也开始难以维持。

用依法施策来解决前进路障

对于上述问题，我们应该怎样去处理？又有什么样的对策和建议？

王鸥认为，尽快依法来规范社会保障改革操作过程中的具体问题，特别是要增加和细化社会保障的条例。比如明确社会保险覆盖范围、农民工参保细则、提高社会保险统筹层次、统一规范征缴主体、建立社会保障基金投资运营法规、非正规就业群体劳动关系与社会保险关系对接转移等。

要从实际出发，设计制定适应多元就业群体的参保政策，充分考虑各个收入层次，特别是中低收入家庭的经济承受能力，制定适合各类就业群体的多档次缴费政策和待遇政策，提高社会保险的覆盖弹性，最大限度地发挥社会保障的作用，使作为二次分配的社会保障制度惠及到所有的劳动者。

企业年金是我国建立多支柱养老保险体系目标中的第二支柱。但长时间以来，由于政策不配套，税收优惠等激励政策力度不大，企业年金发展缓慢。王鸥建议将企业年金的税收优惠政策提高，促进企业实行企业年金的积极性，加快推进企业年金制度的建立和普及，通过企业年金等多种补充养老保险方式，提高保障水平，缓解政府社会保障压力，共享政府的组织优势、政策资源。

辽宁应率先推进并实现省级统筹，解决提高统筹层次后资金的筹集、分配、管理问题，完善养老保险基金省级调剂制度，在此基础上突破现有利益格局，促进基础养老金的全国统筹，真正起到调剂、互助、抵抗风险的作用。

辽宁社会科学院社会所所长沈殿忠研究员主张，扩面工作还要加大力度，使城乡的养老保险尽快衔接起来。完善养老保险，新农村建设是一个好契机。但不能按照过去老的方式进行，必须有一种世界的眼光和当代的视野。单纯完善基础设施，发展经济组织，仍然是传统意义上的农村建设，现代意义上的新农村建设必须把社会保障置于重要位置。

“目前，在省内解决农民工社保问题的基础已具备，条件已成熟。”沈殿忠建议借鉴社保试点取得的经验，将以往城市职工养老保险最基本的做法移植过来抓农民工的养老保险问题。根据农民工流动性较大的特点，通过政府的共同努力和相互协调，实现省内和省际之间的社保衔接，解决农民工工伤问题，农民工与用工单位必须签订劳动合同，只要签了劳动合同，用工单位同时就应该为农民工办理工伤保险，凡不办理都应受到相应的罚责。

沈殿忠还建议解决医疗保险问题要分两步走。与医疗卫生体制改革和行业纠风建设结合起来，把城市医疗保险解决好。在适当的时机将农村新型合作医疗转到医疗保险的轨道上来，经过不断完善，就能建立起全口径的城乡统筹的医疗保险。眼下，应该利用目前农村新型合作医疗发展较快的有利时机，想方设法把两者适当过渡和有效衔接起来。

刘旭东提出，要加快建立市场导向的就业机制，完善公共就业服务体系，促进城乡统筹就业，建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场，逐步消除各种就业歧视。加强失业调控机制建设。建立覆盖各类失业人员的失业登记制度，规范企业裁员行为，建立失业监测预警机制，减少失业人员数量，保持社会就业局势稳定。

同时，以保障人民群众基本生活和基本医疗需求为重点，进一步完善城镇基本养老保险和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，确保各项社会保险及时足额支付。构建以基本医疗保障为主体，以保障大病风险为重点，兼顾多层次医疗需求的医疗保障体系。妥善解决困难企业职工、关闭破产企业退休人员和灵活就业人员参加基本医疗保险问题。制定与医疗保险相关的医疗服务技术标准，完善医疗保险定点管理办法、参保人员就医管理办法和医疗费用结算办法。另外，还要健全劳动关系调整和工资分配调节机制，促进劳动关系和谐稳定。

对于社会保障改革，葛延风建议处理好各种关系，实现不同利益群体之间有效的利益协调，不能过分突出任何单一目标。要重视一些关键性的技术问题。过去，有人把养老保险问题归到老龄化和现收现付的矛盾，认为只要不搞现收现付，搞基金积累就能够解决。葛延风认为，问题不在于是现收现付还是基金积累，而是在于一些更重要的技术问题。社会保障制度改革涉及到不同的利益群体，必须广泛征求各个方面的意见，反复比较，反复探索，建立有效的纠错机制。

2007年01月04日 16:20辽宁日报

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