社保启示录

社保基金关乎一国之稳定与否。本期话题以法、德、美、日为样本，观察它们如何监管社保基金：法国堪称世界上社会福利最完善的国家，其社保基金的运作程序比较复杂，不过“它形成了一个相互监督的良好机制，加大了个人或机构挪用、侵占社保基金的难度，一般人不会铤而走险。”随着德国人口老龄化的急速加剧，其养老金制度正面临严峻挑战，“德国社会保险机构实行法律上独立的自我管理，投保人和雇主通过代表委员会共同参与社会保险的管理。”

美国刑法对侵占养老金与社会福利基金行为的处罚非常严厉。

日本厚生省在社会保障制度方面重权在握，它负责制定基金的基本投资策略，管理和监督“年金资金运用基金”，不过它必须接受全国社保协议会下属的一个基金管理委员会的监督。

1、法国

层层监督保护社保基金

流浪者们借助帐篷栖息于巴黎街头，居高不下的失业率使法国社保基金的筹措面临着巨大危机。

除了完善的法律制度外，法国社保基金管理部门的内控机制也是促使社保基金良好运作的一个关键因素。虽然基金会有很大的独立性，但在基金会内部也有一套相对完善的监管体制，即便是最高层的负责人也无法在不受任何监督的情况下独立操作社保基金的运作。

法国堪称世界上社会福利最完善的国家，它有一套“从摇篮到坟墓”的庞大社会保障体系，社会补贴项目多种多样，可谓“包罗万象”。这一系列社会保障体系对缩小贫富差距，缓解社会矛盾，促进社会和谐与公正以及维护社会稳定发挥了居功至伟的作用。

资金运作“现收现付”

法国社会保障基金的建立具有“分散管理”和“政府兜底”的双重特点。它以行业为单位，以保险为原则，实行各行业保险计划相对独立的分散管理模式。在行业保险资金不足的情况下，国家有责任在财政上给予支持。

法国国家科研中心研究员，法国政治学院中心研究员，法国和欧洲社会保障制度研究专家布鲁诺。帕利尔（BrunoPalier）表示，法国社会保障基金的主体是“社会分摊金”，其来源是建立在工资收入标准之上、由雇主和雇员共同缴纳的分摊款，其缴纳的总额几乎与雇员的工资水平相当。一般而言，工资水平越高的人缴纳的比例越高。

资金运作方式都实行“现收现付”，入不敷出时则要由国家税收（主要是汽车税、烟酒税的一部分）、国家和地方财政及其他经常性收入来加以补贴。由此形成了社会分摊金基础上的国家兜底体制。

实行收支两条线管理

法国的社保基金均是公益部门即基金会进行经营，建立收、支两个机构、施行收、支两条线管理，各司其职，互相监督和制约，以保证基金的正常运行。法国社保基金的征收由“社会保险和家庭补助征收联合会”负责，不过，具体的征收业务则是由地方的征收联盟来完成。法国一共有100多个基金征收联盟，为私营性质的机构，在全国联合会的指导下进行收费，这也是它惟一的职能。各地征收联盟将每月征集到的保险费和财政拨款集中后及时汇入全国社会保障中央基金管理局的专门账号。

法国社保基金的支出则是由全国社会保障中央基金管理局协调安排。全国社会保障基金管理局按照各地上报的需求，按不同渠道分别将款项拨付到养老保险全国基金会、医疗保险全国基金会和家庭补助全国基金会的专门账号。然后各基层基金会再将拨付的保险费直接汇入每个投保人在银行的账户上，基本上都能按时拨付到位。各基金会采取理事会的管理形式，即投保人工会和委员会联合组成理事会对基金会实行共同管理。

通常情况下，各基金会具有很大的独立性，然而国家在其中也发挥了一定的作用，这主要表现在两个方面：一是由议会作出重大决定，比如审核年度预算、批准调整费率及建立新的补充基金会等；二是政府确定各项费率和补贴金额，并监督社会保险基金的管理。

“一般人不会铤而走险”

帕利尔告诉记者，社保基金收支分离，双重管理，再加上由立法机关、行政、财政、审计和其他外部监督构成的监督机制，法国社保基金的运作程序因此显得比较复杂。但是，“它又形成了一个相互监督的良好机制，加大了个人或机构挪用、侵占社保基金的难度，一般人不会铤而走险。”

帕利尔介绍说，法国并未制定专门的法律来监管社保基金的运作，因为现有的法律体系已明确规定了相关社保基金运作机构的权利、义务和责任。依据这些法律，所有社保基金的运作都须是透明公开的。法国很少会有人敢挪用社保基金，有专门组织（社会事务监察所）负责监察管理社保基金的组织；政府机构也可随时派人对基金的实施情况进行监督检查。

法国财经日报《论坛报》首席记者特里斯坦（Tristan）在接受记者采访时也表示，法国从未发生高额社保基金挪用案件，即便是低额社保基金挪用案等丑闻在最近几年也没有听说过。在法国如果有类似事件发生，将会很快被曝光，迅速成为丑闻，作案者不仅会在名誉上遭受巨大的损失，而且还被处以高额罚金，甚至入狱。

特里斯坦介绍说，除了完善的法律制度外，社保基金管理部门的内控机制也是促使社保基金良好运作的一个关键因素。虽然基金会有很大的独立性，但在基金会内部也有一套相对完善的监管体制，即便是最高层的负责人也无法在不受任何监督的情况下独立操作社保基金的运作，任何社保基金的使用都必须是透明、公开的。除了行使监管权外，政府部门，无论其级别高低，都无权干涉社保基金的使用。因此，涉及社保基金的腐败案件很少发生。

社保基金与投资无关

谈及社保基金的投资，帕利尔表示，在法国负责基金运营的机构都是非盈利的公益机构，而且，法国的社保基金运行是实行“现收现付”方式，因此并不涉及资金投资问题，也不会因此出现投资风险和腐败问题。

帕利尔补充说，良好的监督和管理体制保证了法国社保基金的正常运作，但是，持续低靡的经济和居高不下的失业率却使法国社保基金的筹措面临巨大危机，出现了“寅食卯粮”的恶性循环。负责兜底的政府每年都要拿出巨额的资金来填补社保基金的缺口。为此，法国政府长期以来一直在寻找改革的策略，但是由于其体制过于复杂，而且为了不得罪民众，各个党派在这个问题上表现得非常谨小慎微，所以成效并不明显。

2、德国

养老金不投资以防腐败

“德国的社保制度确实很先进，挪用养老基金等腐败现象在德国不太可能发生。”德国养老金不用于投资，而且有专门的“德国养老金保险”机构来管理，全民参与监督。

德国社会保障制度具有百余年历史。不过，随着德国人口老龄化的急速加剧，其养老金制度正面临严峻挑战。在养老金体制中，年轻人缴纳的税款和保险金用于退休人员的养老金，然后依此循环。德国联邦劳工和社会事务部（FederalDepartmentofLabourandSocialAffairs）负责养老金的发言人克里斯蒂。韦斯特霍夫（ChristianWesthoff）向记者表示，“这样的系统本是建立在年轻人和老年人数量基本差不多的前提下，但是德国现在年轻人越来越少，退休的老人却越来越多，这确实是一个问题。”

四类保险按1比1支付

德国堪称高度发达的福利型国家，其福利精神已写进了德国联邦基本法（Grundgesetz）。德国的社保系统基本涵盖了所有德国公民，基本以保险形式体现。在德国，保险可以分为强制性和非强制性，强制性的保险就被纳入了社保系统，包含所有的雇员、学生、退休人员、农民等。

德国的社会保障包含五大重要保险：健康、长期护理、事业、公伤和养老金保险。公伤保险全部由雇主来支付，其他的四类保险雇主和雇员按照1比1的比例来支付。一个人需要支付的社会保险大概是总工资的40％，去掉一半由公司支付，一个人大概要拿出工资的20％交保险。如果是私营业主，那就要自己支付全部的保险金。当然，如果一个人在一年中工作少于50天，或者每月工资少于400欧元，就无需支付德国社保金或者税款。

全民监督保险金运营

在五部分保险中，养老金保险是德国最大的社会保障系统。养老金保险从19世纪末开始确立，经过110年的发展历程，已演变得比较成熟。根据德国《社会法典》（Sozialgesetzbuch），德国社会保险机构实行法律上独立的自我管理，投保人和雇主通过代表委员会共同参与社会保险的管理。大约有350个法定的健康保险公司负责公民的健康和长期护理保险，养老金的运营也有专门的机构负责。按照规定，代表大会或者管理委员会是社保机构的决策机构，设有两个轮值主席，分别代表投保人和雇主。代表大会的成员不能超过60人，由投保人和雇主通过选举产生，数量必须对等。

克里斯蒂。韦斯特霍夫表示，德国的社保制度确实很先进，挪用养老金等腐败现象在德国不太可能发生。

德国养老金不用于投资，而是由专门的“德国养老金保险”机构来管理，全民参与监督。一位德新社记者表示，在他的印象中，欧洲发生过社保基金腐败案，但是数额不是很大。

据介绍，德国的养老金不用于投资，这有利于杜绝一大部分可能发生的腐败现象。德国社保机构“德国养老金保险”负责运营养老金。该机构内部有一个管理委员会，成员由人民选举产生，来自政府、协会、公司等各个领域。管理委员会的决定与所有下属法定养老金保险机构有关，并负责法定的任务，如投保人在下属保险公司的分配等。“德国养老金保险”定期要检查养老金的缴纳和分配数量，每月都要在网上对收支明细做出公示，接受公众的监督。除此之外，“德国养老金保险”接受德国联邦劳工和社会事务部下辖的德国联邦保险办公室一定程度的监督。

3、美国

美国联邦理事会看管基金

联邦社保基金理事会负责对联邦社保基金的收支状况进行评估，管理和进行投资决策。依据法律，理事会每年需向国会报告社保基金的收支状况，提出10年内的短期预测和75年的长期预测，并根据预测就联邦社保基金的投资和征缴提出方案。

目前有4800万人领取社保基金，其中3300万人属退休者，社保基金就成为他们晚年生活的重要保障。

收取工资一定比例作社保税

美国的社会保障机制已有70多年历史：从1935年罗斯福总统签署《社会保障法案》开始，政府就收取占工资一定比例的社保税，设立社保基金，它被称为“联邦老年、遗属和伤残人士保险信托基金”

（OASDI）。社保基金又分为两类，一类用于资助退休人士和遗属（OASI），另一类是伤残保险（DI）。

社保基金的来源除了有社保税，一部分的医疗保险税也被划入社保基金，还有部分普通税收被用来资助额外保险收入（SSI），这一项目是为了给低收入的人群提供社保。

如果就业者受雇于企业或组织，雇员和雇主每月将分别支付工资的7.65%用于社保。如果属于“个体户”，那么他（她）就要把收入的15.3%用于缴纳社会保险和医疗，但在纳税时可以扣除部分税率。

截至2006年初，联邦社保基金的总额累计1.9万亿美元，占美国该年GDP的12.8%左右。全部基金的数额相当于两年的社保开销。也就是说，如果美国社保基金的来源现在突然“被掐断”，它仍可以为美国人支付两年的养老金。

运作费被严格控制在总额1

%每天，社保税收收入都会被存入社保基金。社保收入被相应存入由财政部管理的几个账户。收入的一部分用于支付社保开销、养老金、伤残救助金等，另一部分则被投资于政府证券，社保基金的运作费用则被严格控制在总额的1%.社保基金由联邦社保基金理事会负责，理事会由6个成员组成，其中4人分别为财政部长、劳工部长、卫生署长和社会保障署长。另外两名成员由总统任命，经参议院批准，任期四年。理事会负责对联邦社保基金的收支状况进行评估，管理和进行投资决策。依据法律，理事会每年需向国会报告社保基金的收支状况，提出10年内的短期预测和75年的长期预测，并根据预测就联邦社保基金的投资和征缴提出方案。

“社保基金绝不投资房地产”

美国刑法对侵占养老金与社会福利基金行为的处罚非常严厉。社保基金的投资策略相对保守，只被允许购买不可用于任何交易的政府“孽息型有价证券”，其利息等同于可交易证券的年利息，例如2001年OASI基金投资的利息是6%，DI基金的利息是5.9%.长期从事福利和社保咨询的莎伦。科雷恩女士介绍说，虽然在美国民间有一种说法称政府会把社保基金挪作他用，这其实是对社保基金投资程序的错误理解。就如同购买国债是在借钱给国家用于联邦政府的项目，同样，社保基金投资于“孽息型有价证券”后，资金也会用于政府项目，再附加利息偿还，这是政府方面最保险的投资，社保基金也绝不可能陷入股票和房地产等“风险”投资。

科雷恩女士进一步表示，对于社保基金投资的未来发展方向，围绕布什总统提出的社保基金改革方案出现了很多争议。其中把社保基金转向高风险的投资领域如股市的建议遭到了经济学者和社会舆论的反对；同时，联邦社保基金理事会也不赞同私有化个人社保账户的做法，“这将进一步加剧社保基金的赤字”。

“基金将出现收支不平衡”

曾有一段时间，美国的社保基金缴纳是基于当时的开销，这被称为“用多少交多少”，来自税收的社保基金直接流到另一端的开销。但从上世纪80年代初起，社保基金开始采用“部分储备”的方式积累，其目的是为二战“婴儿潮”一代的老年化做准备，储备足够的资金应对大规模人员退休。1983年，美国总统里根接受格林斯潘的建议，决定通过增加社保基金收入和适当地削减补助来巩固社保基金的稳定性。

2006年5月，联邦社保基金理事会在发布的第66份年度报告中指出，未来十年中，OASI和DI社保基金的增长势头良好，社保基金在短期内不会出现危机，在未来34年内都能够全数支付社保开销。但报告指出，社保基金在长期范围将出现收支不平衡。

从2017年起，开销将高出其税收来源，因此社保基金将利用其投资于国家证券的利息作为支付的来源之一。2026年，收支平衡将被打破，社保基金将通过兑现证券来用于部分开销，也就是说，从这一阶段开始，税收、利息和兑现的证券将共同用于支付社保的开销。

该报告内容还显示，到2040年，社保基金储备将会被用完，虽然每年仍有税收收入，但这只能支付社保开销总额的74%.社保基金理事会建议，对社保基金未来将出现的赤字进行及时调整，越早采取应对措施负面影响就越小，“这需要美国就业者广泛参与进行讨论，启动创新思维和及时立法。”

4、日本

厚生省主导社会保障制度

随着日本老龄化现象的加剧，老年人在东京街头结伴购物、以及集体开展娱乐活动的场景变得稀松平常。

在投资决策过程中，厚生省必须向全国社保协议会下属的一个基金管理委员会（由受保人代表、工会、金融和经济管理专家等11名代表组成）进行咨询，并接受其监督，向其提供每年基金的投资管理和资产收益情况。

日本社会保障制度形成于20世纪20年代，在战后取得长足发展，基本形成综合性的体系。日本社会保障制度的种类繁多，结构复杂，主要包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度和工伤事故保险制度等。

管理日本养老金的中央组织为厚生省年金局及社会保险厅。年金局主要负责拟定厚生年金保险及国民年金计划；计算统计厚生年金保险及国民年金。社会保险厅主要负责年金制度和健康保险制度的实施。地方管理组织包括都道府县厅和地方事务所。

日拥有全球最大规模养老储备资产

目前，日本每年社保基金缴纳总额达到44万亿日元，占日本GDP的9%，比日本汽车工业占GDP的百分比还多，其规模还在迅速增大。而日本社保基金是由每年日本公共养老金收费支付养老费用后节余资金积累的储备基金，目前拥有约151万亿日元资产，堪称“全球最大规模的养老储备资产”。

在2001年4月以前，规模如此巨大的养老金资产一直被政府用于一个被称为“财政投资融资计划”的政策金融体系。1986年，部分资产开始直接投资于资本市场。这部分投资由年金福祉事业团负责，在先确定了投资应长期保持的基本资产组合比重后，再按照该比率分散投资于境内、外债券和股票资产。

在1986至2001年的15年期间，年金福祉事业团的投资回报率平均每年为4.12%，由于同期借款的平均利率为4.87%，投资明显失败。在2002年和2003年出版的日本专家学者有关“财投计划”和年金积立金的研究报告中，披露了令人吃惊的实情，即几十年的养老金储备资产大部分变成了呆坏账。其主要原因在于年金积立金通过“财投计划”，以贷款的形式借给了财政投融资的对象机构，而这些机构大多处于资不抵债的境地。到2001年3月为止，年金福祉事业团累计亏损2.3万亿日元，从而被迫解散，其业务由政府年金投资基金承担。

厚生省接受基金管理委员会监督

2001年，日本对社保基金进行了改革，改革后，社保基金成为一项社保信托基金，其投资的最终目标是为了维护养老金受益人的利益。在新的权责体系中，厚生省负责制定基金的基本投资策略，管理和监督“年金资金运用基金”。在投资决策过程中，它必须向全国社保协议会下属的一个基金管理委员会（由受保人代表、工会、金融和经济管理专家等11名代表组成）进行咨询，并接受其监督，向其提供每年基金的投资管理和资产收益情况。此外，每年的投资报告要定期向公众进行信息披露。年金资金运用基金则在厚生省的监管下，负责制定每年的投资计划（聘请外部专家为其提供决策指导），进行资产的委托投资管理，并接受内部和外部的审计。其董事会主席由厚生省直接任命，另外两位董事成员也由厚生省提名。

社保基金投资管理公司，包括投资咨询公司、信托银行、保险公司等民间金融机构，它们由“年金资金运用基金”按照一定的资格和业绩标准进行评估认定，签订资产委托运营协议，从事基金资产的投资操作。根据最新的改革计划，从2006年4月1日开始，政府年金投资基金脱离厚生劳动省编制，作为独立机构负责日本社保基金的投资运营。（来源：新京报）

2007-01-14 04:04:00来源: 新京报(北京)

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