社保管理体制的选择和立法要三思而后定

中国这样多的人口，如果将其社保费集中到政府的某一部门管理，这一部门掌握的资金，可能是全世界规模最大的社保资金额。如果社保不纳入统一的国家财政预算，由职能部门征集和管理，实际上会足以成为中国的第二财政部。

■大势观察■周天勇

目前，对中国社会保险模式及其管理体制，学术界、有关部门和立法界进行了激烈的争论。焦点我认为是：1、社保体制应当选择自治自愿型，还是选择政府主导强制型？2、社保事务横向在部门之间分工，还是在职能部门内部自成体系、纵向分工？一部分学者强调，应当选择自治自愿型，并在职能部门内部纵向分工的社保体制。我认为，这种体制一旦确定和实施，必将给中国未来的政治、经济和社会造成诸多的难题和不良后果，一定要从政治、经济和社会多角度评估其成本、效率、风险和政治方面的麻烦，不能轻率作出决定，以免后患无穷。

一、 集中社保和预算：关系到国家未来的行政治理结构

从讨论的情况看，社保要逐步从地方集中到中央，在这点上基本没有分歧。焦点是一些学者认为，制度设计上，社保资金应由职能部门征管和使用，不纳入国家预算统一管理。需要提醒的是，此举千万要慎重。社保体制从微观讲，事关民生；而从宏观看，关系到国家未来行政治理的格局。

首先，社保资金管理模式，涉及到我们要建设一个什么样的行政治理体制，从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保资金应当纳入财政预算统一管理。1、社保资金由职能部门管理，在中国实际上会形成第二“财政部”。特别需要提醒的是，劳动力价格是逐年上升的，因此，按照劳动力价格一定比例所收的资金，在整个政府收入中的比例会越来越大。美国财政收入中社保收入的比例在持续上升，而由于资本长期价格是相对下降的，以资本为基础的公司所得税在政府收入中的比例却越来越低。长期看，中国也不可能摆脱这种要素价格变动规律对政府收入结构的影响。稍加思考便会明了，目前中国人均ＧＤＰ水平很低，而经济总量快要超过德国了。中国这样多的人口，如果将其社保费集中到政府的某一部门管理，这一部门掌握的资金，可能是全世界规模最大的社保资金额。如果社保不纳入统一的国家财政预算，由职能部门征集和管理，实际上会足以成为中国的第二财政部。2、中国目前推进法治、反腐和建设现代政府治理结构，最重要和最需要做的工作是：清理各职能部门的收费，统一国家预算，国库集中管理和支付。由于中国改革开放以来对工商、质监、公检法、医药食品、卫生防疫、交通行政等行政、执法和司法机构，采取了设机构、设人员编制、从事公务，而不给预算和不给够预算，但可以收费的政策，导致了乱收费、乱罚款盛行，一些部门资金充裕而失去预算监督管理的混乱局面。2006年，财政预算内收入39000亿元，而没有进入预算管理的各部门的收费高达13000亿元左右，社保8000多亿元，土地收入5000亿元—7000亿元，还有国有企业利润，游离于国家财政预算管理的资金规模高达28000亿元—30000亿元，比重达40％。这在任何一个现代治理的国家，都是不允许的。3、在目前中国特殊的行政治理结构下，财政预算应当统一集中，而不宜使多部门持有重资。中国的国情是，法制不健全，潜规则盛行，从文化上讲，经济实力决定发言权，而屁股决定脑袋；从治理方式上看，与德国行政管理层次和结构不同的是，部门权力较大；从未来国家的发展着眼，需要一个政令统一和稳定的最高行政治理结构。这几年我们遇到和需要改革和解决的一个重大的问题就是：各部门权力过大，部门利益严重，国务院政令在部门环节不畅，或被扭曲。因此，就国家行政治理政治统一和稳定的需要考虑，既要避免地方持社保重资而影响公民对国家的认同，进而影响中央权威和国家统一的局面；也要防止部门持重资而左右最高行政统一政令的情况发生。因此，不能再在预算方面设计一个留有部门持重资而影响统一政令隐患的制度。

因此，社保资金管理需要有两个集中：即从地方逐步集中到中央，从部门一定要集中到国家的财政预算。

二、公民素质和中国国情：需要强制征收征储和国家主导

有的学者提出，中国社会保险的模式，应当借鉴德国经验，采取劳资分责、政府担保、自成系统、自我发展。这种模式有两个面临的问题：一是社保为税收方式征收，还是因为是费而有很大的较自愿交纳的含义，包括个人账户需不需要强制储蓄？二是社保与财政关系多大，需不需要财政在一些时段，甚至是长期地进行投入和平衡？

首先，从中国公民法制意识淡薄、非正规就业量大，以及个体微型和中小企业多的国情看，社保需要以税收的方式强制征收，并且个人账户要由国家强制代收代储。德国立法的社会保险制度已经实行了110多年了，而中国进入法制社会，如果从改革开放算起，还不足30年。如果立法方面倾向于自治为主，劳资分责，政府扮演社会担保人角色，并承担有限责任。可能会出现如下情况：1、交费和储蓄漏损将很大，会造成社会保险资金巨大的缺口。中国社会保险资金的征收和储蓄，将面临着这样一些难点：一是相当一部分公民消费今天有钱今天化，不管明天怎么过，甚至靠国家的文化气息很浓；二是雇主因提取社会保险会加大成本，将千方百计不缴，或者少缴，或者与职工串谋，给职工少量的现时支付，而不缴和不储社会保险金；三是无论是统筹，还是个人账户，有未来性和与参保人信息不对称的情况，职工作为理性的人，还是愿钱宁肯少一些，及时拿到手中为上。因此，社会保险的征缴和储蓄，会遇到很大的阻力。虽然社会保险交费可能被不完整地立法，但是，费与税相比，强制程度大大降低。当然，税收在筹款立法前通过代议程序需要与纳税人协商，但是，一经立法，具有强制性。而费则很大程度由于其强制程度较低，公众依法纳费意识弱，可能因法不责众，漏损很大，使测算的交费规模与实际能收的资金规模之间形成巨额的差距。只有以税收方式强制征收，才可能做到社会保险税的应收尽收，使测算社会保险收入与实际保险收入的缺口最小化。2、如果对非正规创业、非正规就业，特别是个体、微型和中小企业的劳动力，实行自愿参保的政策，不强制其入保，放弃征收社会保险资金，将形成巨额的无保障人口。中国每千人企业数量要远低于发达国家，根据最可靠的国家统计局的普查数据，2004年时法人企业只有325万家，每千人只有2．5个企业；而发达国家平均每千人50个企业，其中正规的法人注册登记企业35个左右，中国与之相差太远。如果立法只是以法人与雇员之间关系考虑，就会导致这样两个问题：一是目前在非正规企业和就业领域的1亿多劳动力可能不会入保；二是未来看，中国人口众多，劳动力资源丰富，个体、微型和中小企业，特别是非正规创业和非正规就业，可能解决80％的劳动力就业，这样高比例的劳动力任其自由选择是不是参保，不在社会保险之中，将会给国民经济造成灾难性的后果。因此，从中国公民法制意识还有待于长期教育而加强，以及我国未来解决80％劳动力就业领域的特点和趋势看，社会保险一定要以税收的方式强制征缴，以及通过税收部门强制代收代储，才能保证社会保险资金的足额征收和为未来足额储蓄。如个体、微型和中小企业，有的要备案，有的要注册，税收部门以此为据来强制征缴和代收代储；而保姆等家庭雇佣的劳动者，要强制由雇主交纳社会保险，包括交纳个人账户的储蓄部分，否则应视为非法雇工。

其次，中国社会保险体系的建设，根本不可能自我积累、自求平衡、自我发展，而需要财政向公共服务型转型，并且由调整支出结构来平衡社会保险的缺口。一是目前积累的国有资产中，既包括了农民通过工农业价格剪刀差和土地低价供给所积累的资产，也包括了国企职工过去没有提取社会保障而积累的资产，国家有义务通过国有资产预算分利、出让国有资产等方式，筹集资金弥补社会保险资金的不足。二是随着民主化的进程，公民要求社会保障公平的诉求将越来越强烈，只优厚地保少数人，巨大的差别化的社保，不符合社会公平的原则。一些农民工如果实行水平较低的个人账户积累，以后向城市社保并轨，实际上还是需要财政来补足和兜底；还有大量的城乡无业人员，以及没有备案成个体户并未缴储社保资金的自雇人员，其社保最后也需要财政来弥补。三是从各国的实践来看，社会保险资金在收用之间必然要发生巨大的缺口，需要财政弥补。如一些学者推崇的德国，实际上并没有做到社会保险的自我平衡，2003年德国政府总支出的21％用作填补养老金的亏空，是联邦政府财政中最大的一笔开支。尤其是中国社保体系建设中，存在着人口众多、城乡二元结构急剧转型、法制意识淡漠、非正规创业和就业将占特别大的比例、实际社会失业率较高等国情，即使在税务机构强制征收和代收代储的体制下，仍然还将有相当大的社保收入漏损；而从人口向城市集中的趋势看，农民工社保向城市社保并轨的比例较大，将形成农民工社保与城市居民社保之间的缺口，需要财政平衡。因此，在中国，社保想离开财政支撑而自求平衡，实际上是根本不可能的。

三、社保事务横向分工：节省成本并防止机构膨胀和腐败发生

社保事务部门内纵向分工，还是各部门间横向分工？这是建设社保管理体制及其立法面临的一个重大选择。一些学者提出，应当实行职能部门内部纵向分工，由一个部门独立地运作社会保险事务。这种体制实行的结果，将是社保运行的体制成本增加，机构膨胀，并使可能发生的腐败难以监督和控制。我认为，社保事务应当形成征收代收代储—进入国库和个人账户（如果是名义账户，则全部进入国库）—预算—支付发放这样一个过程，税收、财政、社保、审计等部门按照各自的事务形成分工。

首先，费改税，税收部门征收社保税，有利于节约成本。目前，中国税收有两套机构，而且工商、质监、城管、卫生防疫、交通行政等等都是收费部门，几乎没有一个政府部门不收费，都成了准税务机构。一是造成征税征费成本太高；二是大部分税制简化和共享后，税务机构的任务不足，人浮于事；三是太多的部门收费收税，老百姓怨声载道。因而，社保资金征缴和代收代储，应当利用现有的税务机构来征收，让企业和纳费人面对一个征税机构。而不应当再在职能部门中设置社保费征收机构和人员，避免多设机构和多头对法人和自然人征税征费，并在总体上节约社保资金征收的体制成本。笔者倒有一个想法是，应当进一步清理工商、质监、卫生防疫、医药食品监督、安全生产监督、交通行政管理、城管等等各个部门的收费，废除这些部门的收支两条线体制，改为财政拨款，减轻法人和个人的创业和就业负担，在压缩这些费项的同时，将社保费由税务部门强制征收及代收代储上来，这样既可以避免政府和行政性事业机构和人员“收费—养人—再收费—再养人”的恶性膨胀循环，又可以真正执政为民，把老百姓以后的养老医疗保障实实在在地建立起来。

其次，在建设和谐社会、发展社会事业的同时，应当防止各部门自成体系而发生的新一轮的行政和事业机构膨胀。目前各部门都在强调自己的事务难以协调，为了便于工作，需要在系统内部纵向分工和高度统一。其实，这种思维定势造成了中国目前行政体制中机构林立和供养人员膨胀的恶性后果。需要提请中央、人大和国务院高度注意的是，目前民政的低保事务，卫生部的农村新型合作医疗事务，加上劳动社会保障部的社保事务等等，各自在基层设立和扩大各自的机构，增加各自系统的编制人员，出现了新一轮机构和人员膨胀的苗头，如不紧急采取措施，及时加以控制，后果将不堪设想。一个县市，甚至到一个乡镇，以各类事业发展为名，加上目前就业压力较大，许多人又通过各种关系进入了这些所谓的新社会事业机构中，于是中央下拨、地方筹集、个人缴纳的资金中，相当部分要变成管理费，成了这些机构和人员的工资、福利、奖金，以及办公和“三公（公车、公招和公出）”费用，导致社会事业资金的机构和人员性浪费。我觉得，中央应当尽快设计方案，将县乡低保、新农合和社保等事务，在基层由统一的机构从事，最好利用原有的机构和人员，培训提高，学习业务，提高素质，在不增加机构和人员的前提下，做好各方面的社会保障工作。比如，各种费项的发放就由银行网点和信用社来进行，没有必要再成立专门的机构从事。

再次，社保事务的征收、预算、管理、发放、监督各个环节要横向分工，这样不仅节约体制成本，而且各环节之间还可以形成有效的制衡和监督。从世界各国的情况看，社保领域是腐败和犯罪，包括挪用行为的高发区：一是在执法不严、留有许多讨价余地和以费征收时，抗费、征收人员与缴费人员之间串谋等情况会发生；二是在监督不力，特别是自收自管自用的体制下，贪污、私分和挪用也将频频出现；三是如果对领取人员跟踪不力，掌握动态信息不对称，对基层有关和相关机构监督不力，也会出现冒领、套取等违规和违法行为。从中国目前社保资金的管理看，挪用、贪污、冒领等问题频频发生，无不与系统内部自收、自管、自用、自支和自己监督自己有关。因此，要在社保的各环节形成这样的制衡：即税务部门征收征储，统筹部分上交国库管理；劳动和社会保障部门共同参与编制预算，财政部门形成社保事务的复式预算，纳入预算管理；人大对财政部门的社保预算进行审查和监督；劳动和社会保障部门制定政策和标准，提交部门预算，进行社保对象的信息跟踪和审查，对发放进行指导和监督，提供社保服务等等；社保事关重大，远期又要由中央统一管理，需要再由审计部门对整个资金的征收、预算、管理、发放，以及其中的管理费用，进行审计监督。总之，强制征收并代收代储，预算管理，审计部门审计，人大审查监督，劳动社保部门职能管理，社会化发放，是可供选择的各环节有效分工制衡的社保管理模式。

2007年08月06日 09:15 中国经济时报

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