浅析澳大利亚养老金体制改革

随着老龄化问题的日趋严重，养老金体制的改革和发展在世界各国如火如荼地展开，并推动着全球经济的发展。本文将就澳大利亚过去10年养老金体制改革的成功经验以及最新的改革进程进行分析，希望能给我国的养老金体制发展带来一些启示。

澳大利亚的养老金体制遵循世界银行提倡的三大支柱模式，即政府提供的社会保障金、雇主提供的年金和个人的养老储蓄。经过10多年的改革，澳大利亚的养老金体制在体制设计、运行机制、监管安排等方面都非常成熟。其主要特点包括以下几个方面：

十年高速发展

1994年，澳大利亚政府颁布了《养老金行业监督法》（SIS），在很大程度上规范和推动了养老金行业的发展。过去10年的发展数据充分证明了这一点。2007年，养老金总资产已经突破1万亿澳元大关，成为世界上第四大养老金市场。其占国民生产总值（GDP）的比重也从1996年的不到40%，增长到2006年6月的98.80%（如图1所示）。

图1：澳大利亚养老金产业10年发展进程

澳大利亚养老金体系是基金运作型的。在市场上参与养老金投资的成千上万个基金中，基本上可以分成以下几大类别：

（1）公司基金：各超大型公司都设有各自的养老金基金，以管理所属员工的养老金。公司基金一直是养老金市场的主力军。在过去10年中，其资产一直稳定在当年GDP的25%到30%的水平。

（2）行业基金：主要行业也都有自己的养老金基金。例如大学员工一般都被要求将雇主提供的养老金存入大学养老基金（UniSuper）。由于澳大利亚的政治体制采用的是联邦制，州政府享有很高的权利，因此有些行业会在不同的州设立不同的基金。行业基金以收费低著称，再加上行业工会的历史原因，在2002年以前一直是第二大类基金。近年来，许多行业基金在保持原有的管理架构和非赢利的目标下，开始吸收公众的养老金储蓄，以及和其他类型基金进行重组，从而使其的市场份额有所下降。

（3）小型基金：主要是指小于5名成员的基金。小型基金的发展十分迅猛。其资产从1996年仅占GDP的10%，增长到2006年的20%。小型基金已经成为第二大类基金。其中最重要的组成部分就是最具有澳大利亚特点的自助养老基金（Self-managed super fund, 简称SMSF）。近两年一系列的税制改革更是对自助养老基金的发展起到了推波助澜的作用。

（4）公共服务行业基金：主要针对政府公务员和其他公共服务行业。政府公务员一般都享受较高的雇主提供的年金，最高可以达到17%。因此政府部门存在着相当大的养老金缺口。

（5）零售型基金：主要指公开吸收公众养老金储蓄的基金。

（6）特许转存基金：政府指定为数不多的几家基金设立专门的存款帐户，来管理一些无名养老金以及一些无法支付管理费的小额帐户。

投资选择权

澳大利亚公民有权选择基金来管理自己的养老金，以及基金投资的品种。根据澳大利亚审慎监管局《十年养老金市场回顾》报告，2006年，在276家资产超过一亿澳元的基金中，80%的基金提供平均40种不同的投资组合供成员选择。同时，这些投资组合涵盖了所有市场上的投资产品包括股票（澳大利亚和国际市场）、房地产（上市和非上市公司）和固定收益产品等等。

未来基金（The Future Fund）

为了有效地解决公共服务行业养老金日益严重的缺口问题，2006年澳大利亚政府根据新颁布的《未来基金法》成立了未来基金。据预测，到2020年，澳大利亚公共服务行业养老金的缺口将从目前的1030亿澳元增加到1480亿澳元。澳大利亚政府通过出售国有电信公司（TELSTRA）30%的股份，作为未来基金的启动基金。然后每年再从财政盈余中拨款。未来基金的全部收益都将用于填补养老金缺口。在今年大选年，政府和在野党纷纷提出议案，以类似的方法成立教育基金，以促进澳大利亚的基础教育。未来基金的设立对国内国有企业，尤其是大型中央企业的国有股权的改革提供了一个很好的借鉴。

自助养老基金（SMSF）

自助养老基金是澳大利亚养老金体系中独具特色的组成部分。区别于其它类别基金必须经过澳大利亚审慎监管局的批准，自助养老基金是由澳大利亚税务局（ATO）来管理的。该基金基本上都是在家庭信托的基础上，为民众提供更灵活的手段来管理自己的养老金。因此吸引了大量的公众申请。根据澳大利亚税务局今年7月2日的统计，在全澳365654个登记的养老基金中，98%以上是自助养老基金。虽然各个基金的规模一般都比较小，但是其资产总额已经成为整个养老金市场非常重要的组成部分。特别需要指出的是，去年政府号称千载难逢、前无仅有的减税计划允许公众在今年7月1日前向其养老基金注入上至一百万澳币以享受15%的优惠税率。这方案更是推动了自助养老基金的发展。

当然，随着基金管理权的下放，有效监管就成了关键。税务局制定了一系列的法规来规范自助基金的运作。由于养老基金的目的是为公众提供退休后的生活保障，任何违反该目的的行为都将受到严厉的处罚。例如自助养老基金不得投资于房地产市场。公众不得擅自挪用基金用于退休前的消费，等等。特殊情况需要使用一定资金，资金必须在一个月内返还。任何违规行为都将导致该基金被列为黑名单，并按照最高个人所得税率（目前是45%）征收。

养老金税收体制简单化

澳大利亚的税收制度是世界上最复杂的体制之一。近年来，澳大利亚政府意识到税收对养老金体制发展的制约。在税收方面，过于繁琐的规定，不用说普通民众，就是很多专业人士，包括专业理财师都很难准确地把握。今年3月份，政府通过了税法2007修正案，进一步简化养老金税收政策，鼓励公众积极投资养老金。这将有效地推动除了养老金第一支柱外的发展。最重要的改革措施包括以下几个方面：

（1）60岁以上的公众从养老基金中提取年金或者一次性提取全部养老金将全部免税

（2）允许雇主为75岁以下雇员提供的养老金部分全部抵税

（3）允许个体户自愿储蓄养老金部分全部申报抵税

（4）限制每人每年最多可存入养老基金并享受优惠税率的金额为5万澳币

（5）限制纳税人每年从税后收入中自愿转入上至15万澳币，或者三年内累计转入45万澳币到养老基金

对中国的启示

（一）充分发挥政府职能，强化政府职责

目前国内的养老金体系还主要是政府导向型。因此更有效地利用和充分发挥政府职能就显得十分重要。由于国内养老金体制建立时间短，人口基数大，养老金的缺口将会更大。政府应该加强对这方面的调研和预测，及时采取有效的措施进行弥补。澳大利亚政府未来基金的做法很值得借鉴。为了便于更有效的管理，中央政府可以结合当前结合国有企业，特别是中央所属企业国有股改革的契机，设立类似未来基金 的专项投资基金，以解决未来养老金短缺的问题。

同时政府应加强对养老基金的管理，尤其是对投资策略的监管，以确保投资最终目标是确保社会养老金的需求。澳大利亚养老基金的设立都是立法先行。例如未来基金法先于2005年出台，其中对未来基金的性质，目的和投资策略都做了详细的规定，然后再在此基础上于2006年设立未来基金的管理机构和投资机构。贯彻执行法律也非常之重要。在今年大选前夕，很多党派提出各种提案，想用未来基金投资于房地产和基础设施等高风险的行业，以解决经济发展的其他问题。联邦政府都一一予以否决。

强化政府职责还包括加强各个管理机构的协调机制。例如在投资方面就应该加强与证券监督委员会的合作。澳大利亚三大监管机构：审慎监管局（APRA）、商业与消费者委员会（ACCC）、证券监督委员会（ASIC）和澳大利亚税务局（ATO）之间建立了职责清晰、沟通顺畅的有效监管体系。

（二）逐步从政府责任转向社会责任

由于各方面的原因，在国内推行养老金体系的社会责任还任重道远。澳洲政府的一些鼓励措施对国内应该很有启发。例如，为了鼓励中低收入人群自愿储蓄养老金，政府提出了联合储蓄计划（CO-CONTRIBUTION）。也就是说，个人每自愿储蓄1澳元到养老基金，就可以得到政府1.50澳元的补助。该项计划在2003年7月1日开始推出时仅限于在职员工。到今年7月该计划也有条件地向自由职业者开放。可享受该计划的最高限额也从最初的每年1000澳币提高到1500澳币。在此基础上，政府还在适当的时候提出额外的一次性补助，例如2005～2006财政年度，政府就提供了双倍补助的措施。同时，澳大利亚政府还通过一系列的减税措施来鼓励更多公众自愿储蓄。

在推动社会责任的同时，政府也要加强对其的监管。澳大利亚的自助养老基金虽然很有成效，但很难在短时间内与中国的国情很好的结合。然而其有效的监管体系值得我们深入研究。

（三）提高民众自我投资意识

目前国内采用的单一帐户制，与澳大利亚的多帐户制有很大的区别。单一帐户比较适合中国的国情，更有利于政府统一管理。但其透明度是一大问题。澳大利亚体制中，民众有自主选择投资产品或组合的权利的办法很值得借鉴。澳大利亚民众在加入任何养老基金的同时都有权选择适合自己的投资组合，并随时可以更改。同时能够随时通过网络查询和管理帐户。其实国内很多基金也都有类似的系统，如何将养老基金的管理体系与个人养老金帐户实现互连互通，很值得探讨。

【2007-9-21 10:27:56】来源:财经   作者：张锦

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