转型名义账户制：中国养老保障体制改革新思路

◎ 北京大学中国经济研究中心社会保障体制改革课题组

解决中国养老保障体制改革问题的政策目标和制度选择

目前我国养老保险改革中的主要问题是体系中的资金缺口日趋严重。而造成资金困难主要有三个原因：

首先是体系的负担率上涨很快。如图1所示，参加我国基本养老保险体制的每个退休工人所对应的在职职工人数由1993年的4.4人迅速减少到2004年2.9人。在未来几十年，我国的快速人口老龄化将使得老龄人口扶养比(人口结构中每个劳动年龄人口需要负担的老人数)进一步快速的增加。根据世界银行(2005)的人口预测，我国的总人口将从2004年的13.14亿增加到2040年的峰值15.12亿，此后逐渐下降到2075年的14.86亿。在此过程中，人口将快速老龄化。我国2004年抚养比为31.6，到2075年将迅速增加到82.6。严峻的老龄化形势将对现行的养老保险制度，尤其是其中现收现付形式的社会统筹部分构成巨大的支付压力。

其次，在从现收现付制向统账结合体制的过渡过程中，对过去体制中职工的养老欠债(即隐性养老金债务)一直未能较好的解决。为了支付现有退休工人的养老金，社会统筹部分的养老金缴费收入入不敷出，尚需每年各级财政对社会统筹基本养老金进行巨额的补贴(2003年，全国各级财政补助基本养老金544亿元，占当年财政总支出的2.5%)。非但如此，个人账户的养老金也几乎全部被挪用来支付养老金，因而成为“空账”(根据劳动保障部公布的《劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案》，到“十五”末期，个人账户空账规模达到8000多亿元，并且在退休人员逐年递增的情况下，这个数字将以每年1000亿元的规模增加)。在存在巨额历史性养老隐性负债的情况下，要在全国范围内逐步做实个人账户，巨额的补助将使整个财政体系无法承受。

第三是现有体系的激励性不高，导致覆盖面难以扩大，并出现严重的拖欠、拒缴和逃避缴费的现象，限制了整个体系养老金缴费收入的来源。覆盖面难以扩大，企业拖欠、拒绝缴费和逃避参与养老保险的背后原因在于缺乏积极性。其主要原因是社会统筹部分比例过大而个人账户比例比较小，职工的社会基本养老金和个人的贡献没有多少联系，因此，必然带来拒缴、偷逃缴费的动机；相反如果缴费全部进入(或者名义上记入)个人账户，则逃避的动机一定会降低。

政府和理论界都在积极的寻求能够解决或至少缓解现有问题的方案。根据中国养老保险体系目前存在的问题的情况，任何成功方案的设计都必须要能够同时的处理好(1)人口老龄化；(2) 转轨成本；(3) 激励机制；以及(4)养老保险改革对国民储蓄率的影响这几个问题。图2总结了中国养老保障体制改革的政策目标和可供选择的制度，其中转型名义账户制正是本文所要设计和倡导的创新制度。

我们分析一下上述这几种制度在应对各种政策目标时的利弊(表1)。我们从四个维度来进行比较，即受人口老龄化的影响程度、转轨成本要求、代际之间再分配功能(与激励机制有关)、积累性(与城镇储蓄率有关)。

转型名义账户制的构想和设计框架

中国养老保险制度最近的改革框架设立于1997年，基本采用了世界银行(World Bank,1994)倡导的“三支柱”模式。养老保险缴费60%进入现收现付制的统筹部分(第一支柱)，40%进入对应于基金制的个人账户(第二支柱)，第三支柱为自愿补充养老金。第一支柱和第二支柱共提供58.5%的目标替代率。但是，正如上面所述，在实际运行过程中，还是存在很多问题。

我们提出了一种全新的制度选择：补足制的社会基本养老金和转型名义个人账户相结合的社会保障体系。这种制度在宏观上沿用了“三支柱”的框架，但是对于第一、第二支柱的内涵作了新的设计。具体来说，在第一支柱，用低水平、全国统一的补足制代替原来的现收现付制；对于第二支柱，则用从名义账户制向完全积累制转型逐渐过渡的思路取代原来的完全积累制。我们在文献中首次将其定义为“转型名义账户制”，既反映新制度的理论创新和主要特点，也体现了名义账户制和完全积累制在纵向(时间上)上过渡的程序感。

这种转轨养老名义账户制方案的设计和构想(图3)，其要点可以概括为以下几点：

1.社会基本养老金采用全国统一、较低水平的补足制，由政府财政负责支出。
2.个人账户采用名义账户制(NDC)和完全基金积累制以一定比例相机结合的形式。逐步增加做实的比例，使名义账户制(NDC)的比重不断下降，最终过渡到完全基金积累制。考虑到各地发展水平的不同，逐步做实的参数设定可以采用因地制宜的办法。
3.对“老人”仍然维持老(现行)办法，对“中人”则可以按照从新制度施行之日开始倒推的方法建立其个人名义账户。
4. 维持世界银行设计的第三支柱补充性个人账户不变，这一点不在本文中作讨论。

转型名义账户制的具体设计

一、社会基本养老体系的建立(第一支柱)

社会基本养老金采用刘遵义(2004)所提出的全国统一、较低水平的补足制。其涵盖范围是全部城镇老年人口，由政府财政负责支出，主要目的是起到保障城镇退休老人，尤其是不在养老保障范围之内的退休老人的最低生活水平，具有向贫困地区和向穷人倾斜的财富再分配效应。
根据中国现在的基本国情，可以考虑将社会基本养老金金额定为250元/人月(以2004年的不变价格计算，已经考虑通货膨胀，下文同)。按照2004年社会平均工资16024元计算，这个基本养老金标准基本达到当年工资总额的20%(即替代率为20%)。我们将基本养老金的金额维持在较低水平，是为了避免因为人们产生依赖心理，而影响对于个人养老账户的缴费。

考虑到财政承受能力，我们建议对社会基本养老金实行补足制而非普惠制。对于没有个人养老账户(从未工作过)的城镇老年人口只要达到法定的领取基本养老金的年龄，即可全额领取；对于工作过的、但退休后个人账户(包括名义账户和基金积累账户)中每月可以支取养老金不足基本养老金标准250元的，政府为其补足差额部分；对于工作过的，但退休后个人账户中每月可以支取养老金超过250元的，政府不再为其发放基本养老金。领取基本养老金前不需要进行家庭经济情况审查。

这部分资金的来源为中央政府的财政税收收入，这笔支出应列入政府财政的经常性支出。社会基本养老基金保持全国一致水平，不能存在“地区差”。

由于社会基本养老基金实行的是补足制，对于财政负担的压力较小，由图4可以看到，每年补足制的社会养老基金的支出流量占GDP的比重均可被控制在当年GDP的0.7‰以内，属于中央财政体系可以承受的范围。

二、转型名义个人账户的建立(第二支柱)

从新体制开始运行，每个进入劳动市场的人都必须建立一个个人养老账户，该账户分为两个部分：名义账户和基金积累账户，统称为“转型名义个人养老账户”(以下简称为个人账户)。个人账户建立和实施必须是强制性的，以避免“搭便车”。

个人账户养老金来自职工及其所工作的企业(或雇主)的共同缴费。账户持有人按月缴纳工资金额的8%，而其所在企业(或雇主)匹配相当账户持有人工资金额16%的资金缴纳。这两部分金额之和即为养老金的总缴付(总缴费率为24%)。考虑到与目前现有缴费率(个人8%，企业或雇主20%，各地的缴费率略有不同)的接轨，我们也可以将企业的缴费率在起点年份定为工资的20%，然后再逐年下降到16%。通过我们的精算得到，一个代表性职工，只要养老金的总缴费率达到24%，在每年计入一定的投资回报率的情况下，他退休后的退休金就已经可以达到较高的替代率水平(范围在43.7%～79.2%之间)。

个人账户的养老金缴费按用途被分为两个部分：一部分资金进入基金积累账户保值增值。这部分资金的投资收益率即为基金积累账户养老金的回报率。另一部分资金记入个人名义账户，每年按照政府相关部门公布的名义利息率记入利息，考虑到我国目前养老保障体系的资金情况，我们可以考虑将名义利息率定为较低标准，例如，与消费价格指数(CPI)保持一致。而个人养老账户累计总余额的回报率就是这两部分账户资金回报率的加权平均。在实际操作中，无论是基金积累账户还是名义账户，其养老金余额和每年的回报率都是公开透明的。

个人账户在实际操作中还有一些原则需要遵循。首先，个人养老账户的缴付可以抵扣个人所得税，从而鼓励人们主动增加个人账户的积累。允许账户持有人在收入或资金富裕时，以高于8%的比例多缴养老金，但是养老金的缴纳也将受到一定的限制，例如，由于多缴养老金，导致领取高额的退休金，账户的持有人同样有义务按照规定对超过纳税起征点以上的养老金缴纳个人所得税。其次，个人养老账户的资金全部归个人所有，如果账户持有人在退休前死亡，其账户资金由法定继承人继承。因此，个人养老账户不具有任何“社会统筹”的性质，那么对于那些特别长寿的老人，他们账户可能枯竭，这时补足制的社会基本养老金计划将自动启动，同时政府可以另行设计对这些长寿老人的补贴计划。

转型名义账户制的转轨和可持续性分析

一、转型名义个人账户的转轨过程

那么，养老金总缴费在这两个账户之间如何分配呢？对于这个问题的回答正是本文所设计的转型养老名义账户制的关键所在。我们创新性的提出一开始建立较低比例的基金积累账户和较高比例的名义账户，在转轨过程中逐步向基金积累账户过渡，最终实现全积累的转型思想。
我们可以考虑从2007年开始按照工资收入的5%为基准点从增量意义上做实个人基金积累制账户，而剩余部分的养老金(占工资收入的21%)则记入名义账户，实际资金用于支付养老金。该起点和2005～2006年国家推出的一系列养老保障体制的试点方案基本接轨。此后，每两年将做实的比例增加一个百分点，例如，到2009年按照6%的比例做实，以此类推。到2045年左右实现增量上的全积累。也就是说，到2045年占工资24%的养老金全部缴费都用于做实个人账户。但此时存量个人账户还有一大块是名义的，要到2080年左右完全做实，实现完全的基金积累制。
改革过程坚持“存量不动、增量改革”的原则，对于历史上未做实的部分，不再追溯性的做实；对于已经建立起高于5%比例实账的省份，如辽宁省，也不再退回到5%的做实比例。2007年5%的增量做实比例是一个最低基准，全国各省必须要达到，对于有能力的省份，可以提高起点或者加快做实的速度。
个人账户采用年金发放的形式。假定中国人2007年的预期寿命为79.68岁，一个在2007年刚满20岁开始工作的代表性职工，历年都领取全社会平均工资，工作40年到60岁退休，他在2007年的年薪是20063元，到退休前一年年薪为81072元。如果该代表者职工及其工作企业(或雇主)按照24%的总缴费率缴纳养老金，他的工作年份刚好和整个转轨过程重合，即在2007年做实的比例是工资收入的5%，此后每两年增加一个百分点，到2045年完成增量上的全部做实。则退休后他每年可以从转型名义账户中领取的年金达35413元/年，替代率为43.7%。
养老保障体系第二支柱个人账户的建立和转型的责任宜在各省，可以采用省长负责制。应明确中央和地方财政的责任，中央财政负责第一支柱的补足制基本养老保险金。对于第二支柱的个人账户，中央财政仍然按照现行补贴公式为基数计算对各省养老保险个人账户补助的转移支付。对于少数特别困难省的问题，在专门研究后提出解决方案。各省的统筹层次也可由各省自主决定，在设计过程中应尊重激励机制和责权利分明的原则。各省的个人账户必须可以随劳动者的迁移而跨省迁移。

二、转轨中“老人”和“中人”的处理方案

在推出转型名义账户制改革以后，对于以前没有个人账户积累的退休人员(“老人”)、实行新制度之前已经开始工作，但尚未退休的在职人员(“中人”)应该如何安排？对于“老人”，由于他们以往没有个人账户，这些人在1997年个人账户改革时还是采用老办法，也没有积累起个人账户资金(甚至没有缴费记录)。对于“中人”，1997年改革后，国家为他们建立起个人账户，但是这几年运行的现实是社会统筹账户和个人账户“混账进行”，个人账户“空账运行”，所以可以认为“中人”的个人账户中基本没有实质的资金积累，只有缴费的记录。
处理好“老人”和“中人”的转轨问题是任何养老保障体制改革都无法回避的现实。1997年，我国社会统筹和个人账户相结合的模式正是无法解决好建立个人积累账户要求先期巨大的对“老人”和“中人”的账户资金注入(转轨成本)问题，才导致了“空账”运行、整个体系难以为继等一系列问题。
我们对于个人账户的建立可采取分段处理的办法：
(1)对于改革前已经退休的“老人”的退休金，维持老(现行)办法不变。没有养老金的退休职工纳入国家补足制基本养老金体系。应该充分关注目前退休人员退休金上涨过快的问题。对“老人”退休金谁出台的政策，谁就要负责到底。

(2)对于工作年限跨越改革起始年前后的“中人”，采用倒推建账的办法。得到的账户累计余额全部进入名义账户。此后，他们的养老金缴付将按照当年的增量做实比例分别计入基金积累账户和名义账户。等到他们退休时，就按照两部分账户中加总的养老金总额以年金的形式获得退休年金。

(3)对于改革后参加工作的“新人”，则按照新体系的设计从他们开始工作时建立个人账户。

由于“中人”建立基金积累制账户的年限特别短，通过倒算得到的既往的养老金累积余额在增量做实的情况下，均计入名义账户，具有较低的回报率。因此，如果仅仅通过名义账户和基金积累账户(“老人”不再建立基金积累账户)的累计总额按照年金的方式给付，那么养老金的替代率将大大低于“新人”。为了避免改革前后替代率发生巨大的“落差”并且缓解由于改革带来的这种代际的养老金受益水平的不同，可以考虑对于“中人”，由国家财政再另外拿出一块作为他们的转轨补充养老金。可以考虑通过补充养老金将他们的养老金替代率水平补到与2007年加入转型名义账户制的“新人”一致的水平，即43.7%。通过后面对于养老金体系赤字流量的数值模拟，我们发现由于最近十几年的人口年龄结构仍然比较有利，因此，补充养老金的负担尚在可以承受的范围之内。

三、转型名义账户制的最优转轨路径和可持续性分析

本文所提出的转型名义账户制在财务上是否可持续？在多大程度上缓解养老保障体系中的财务赤字问题？为了回答这些问题，我们对于整个转轨路径上每年养老保险体系转型个人账户部分的赤字流量(相应的就是政府对该支柱需要进行的财政补贴)进行了数值模拟。模拟的结果显示，在2007年以5%的增量做实比例为起点，每两年将做实比例增加一个百分点，通过约40年的时间完成增量做实，再用40年左右的时间到2080年实现完全的基金积累制，是一条具有可操作性的最优转轨路径。养老金账户赤字被控制在财政可承受的范围之内，随着转轨的进程赤字流量逐渐收敛，实现养老金体系的自给自足。

无论是覆盖率是否提高，在整个转轨过程中，赤字流量都呈现一个先增加后减少的“汤勺”型。在覆盖率没有提高的情况下，赤字规模被控制在实际GDP的15‰以内；即使在覆盖率提高的情况下，也只有从2041～2048年增量做实的转轨过程完成前后的8年时间内，赤字的规模略微超过了实际GDP的15‰，峰值出现在2045年，达到17.4‰。如果在转轨的前20年(2007～2025年)中，国家决定通过国有资产划拨等方式来解决职工个人账户的空账问题，2025年以后的赤字流量形状将进一步改善。

我们注意到：在两种情况下，养老金赤字的峰值都是出现在2045年左右，此后，赤字逐渐收敛，到2080年左右完全收敛。这种模式刚好是和整个转轨过程中的个人账户的增量做实和完全做实的转轨过程是吻合的。到2080年，我国的养老体系最终完成真正意义上的完全基金积累制。养老体系中的每个职工都是缴纳完全的基金积累账户，他们领取的养老金也完全来自于积累账户的年金，政府除补足制基本养老金外不再需要负担任何财政补贴。

综上所述，通过采用转型名义账户制，可以有效的协调好四个政策性目标。从长远来看，这种制度能够：

(1) 通过补给制的社会基本养老金可以有选择性的给全体城镇职工提供固定受益的养老收入保险(替代率为20%)；
(2) 通过转轨名义账户制的个人账户，可以为养老保险体系内的退休职工提供固定缴费的退休年金(替代率范围为43.7%～79.2%)；
(3) 通过从较高比例的名义账户向基金积累账户的逐步过渡，到2045年实现增量意义上的做实，到2080年左右实现完全的基金积累制。这一制度在财政上从2007～2080年都具有可持续性，最终财政负担逐步收敛为零；
(4) 具有较现行体系低的缴费率，为24%；转轨的后期，由于实际回报率较高的基金积累制账户的比重越来越高，个人账户的替代率水平将超过60%，此时还可以考虑进一步降低缴费率；
(5) 通过结合个人账户养老金的期限与退休时的预期寿命，提供精算上的平衡性；
(6) 有助于提高城镇职工参与养老保险体系的积极性，扩大养老金缴费的来源；
(7) 全国统一的社会基本养老金和个人账户的可携带性，将大大促进劳动力的流动；
(8) 在国民储蓄率较高的阶段采用较高比例的不具有积累性的名义账户制，当储蓄率随着人口老龄化的进程逐步下降，渐渐提高完全积累制的比重。

(课题负责人易纲系中国人民银行行长助理；课题组成员：李凯、李俊杰、周宇。本课题系中国发展研究基金会资助项目)

2007年09月19日 14:49 《中国经济报告》杂志

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