储备超万亿：我国社保的重大转折

作者：郑秉文教授

储备超万亿：我国社保的重大转折

在2000年之前，我国社保五险收支形势整体比较严峻，2001年滚存累积仅为3000亿元。但从此之后，五险收入便几乎一年上一个台阶，到2006年五项社会保险基金收入已达8517亿元，支出6853亿元，当年累计结余为8006亿元。而据最新的测算，到2007年我国的社保五险不仅收入将超过万亿，而且滚存余额也将超过或至少逼近万亿。
作者认为，在2007年我国社保基金储备首破万亿大关，是我国社保改革的一个重大成就，更是我国完善社保财务可持续性发展的一个重大转折，而这个重大转折将体现在两个主要方面：一是从重“积累”转向重“管理”，二是从重“融资”转向重“收益”。
社保基金收入超过万亿的根本原因是由扩大覆盖面带来的。近几年来，五险参保人数增长速度一直在7%左右，基金收入则始终保持在20%上下，后者明显快于前者的主要原因在于制度缴费人数增长速度高于退休人数。2007年数据统计虽还未面世，但可以肯定的是，养老和医疗参保人数均会双双超过2亿人，比2006年分别增加1300多万人和5000万人。

收入与滚存双超万亿

社保基金五、六年来的“台阶式”增长态势进一步为加强社保制度支付能力打下了坚实的基础，扭转了社保基金的根本形势，但同时又提出了一个严峻挑战，尤其是以2007年年度收入和滚存累计双超万亿为重要标志，我国社保财务可持续性的含意将从重积累转向重管理，从重融资能力转向重投资收益，这“两个转变”将是2008年乃至今后一段时期内社保制度改革的一个着力点，甚至有理由认为，2007年万亿大关的突破，将是我国社保基金投资管理制度改革的一个转折点。
泛泛的社保制度财务可持续性，意指社保制度的收支平衡性的当期和预期。但在以往五、六年里，个人账户的建立使转型成本问题凸显，“两个确保”的实施使当期收支矛盾突出，而当时社保财务可持续性的重点是“找钱”。但是，当人们在2008年“早晨醒来”突然发现社保基金积累余额已经超过万亿大关时，我国社保制度财务可持续性的概念已发生了重大变化：在“找钱”的年代，资金安全性问题并不十分突出，但在“有钱”的时候，不但安全性问题突出起来，重要的是，增值保值的问题更加突出。于是，社保财务可持续性的含意就自然变成社保基金的管理制度和投资效率的问题了。形势的变化和条件的改变，使社保制度财务可持续性的含意发生了重大变化。

从重积累转向重管理

先看第一个转变即从积累向管理的转变，这是社保基金的管理体制问题。万亿社保基金储备，对目前中央政府的统筹能力来说只具有理论上的意义，对省级政府来说，甚至可能是“望梅止渴”。因为，目前社保制度统筹水平偏低，主要是以县市级为主；万亿资金储备画地为牢，分散管理，形成了2000多个“碎片”，并且在每个县市级统筹单位里，养老、医疗、失业、工伤和农村社保等每项保险基金在行政管理上相对独立，形成了事实上更加分散和更多的碎片，全国的五险基金“块块”多达上万个碎片单位，于是，风险点也就多达上万个。
目前，我国社保制度有一个特有现象：众多的地方政府既是社保制度实际运行的执行主体，又是资金投资运用的违规主体，审计署多次审计结果和上海社保案等都从一个侧面说明这个独特现象的严重性、普遍性和中国特有性。这种后果带有相当的必然性：县市统筹层次使社保基金非常容易被地方政府当作普通的“公共基金”，进而成为地方个别领导上项目和出政绩的一个“本钱”，而中央政府则对此鞭长莫及，不可能在全国范围统筹安排使用。
于是，我国社保制度又出现了另外两个特有现象，一是越是发达富裕的东部沿海地区，社保基金沉淀就越多，违规案也就越多。二是参保人异地流动难以转移接续社保关系，严重制约了全国劳动力市场的形成。
改革县市级统筹的分散化碎片式社保基金管理体制，尽快实现省级统筹，已被提到议事日程，2008年作为实现省级统筹的开局之年，必将成为社保财务可持续性的一次重要转折。

从重融资转向重收益

再看第二个转变即从重融资能力转向重投资收益的转变，这是投资效率和投资体制的改革，是个增值保值的大问题。与10多年前社保储备零积累相比，万亿基金的一个重大挑战就是如何实现增值保值；但事实却是，投资政策10多年来一直没变，投资渠道始终是协议存款和购买国债，已远远不能适应万亿储备增值保值的客观需要。
第一，面对贬值的现实和投资的冲动，落后的投资政策已成为地方政府突破“双渠道”硬性规定和违规操作的一个主要“借口”，上海几百亿统筹基金和辽宁几百亿账户资金每年回报率少几个百分点，一年就是几十亿，全国万亿就是“流失”几百亿！这是巨大的“浪费”！
第二，投资收益率低于CPI，如果以辽宁试点7年来年均收益率2.39%为基准，那就远远低于2007年1到11月CPI的累计增长系数4.6%，30年后就等于减少了50%，其代表的财富数量就“缩水”一半。
第三，投资收益率不仅低于通胀率，难以盯住这个“购买力标准”，而且还远远低于2000年以来全国城镇单位在岗职工平均名义工资增长率14%即低于切身感受的“生活标准”。
第四，退休职工的工资替代率逐年下降，从2000年全国退休金社平工资替代率的71%，下降到2006年的50%，个别地区甚至更低，老年贫困发生率已成为需要防范的重要社会风险之一。
第五，投资制度不合理为各级政府财政带来负担，为弥补退休金差额，保证其实际生活水平不受影响，中央政府不得不连续为退休职工调整养老金待遇。
第六，社保基金投资制度不科学，远远落后于时代步伐，不利于构建和谐社会的客观要求，不符合科学发展观的本质要求，这不仅成为了制约社保深入发展的一个障碍，影响十七大报告提出的到2020年基本实现社保体系覆盖城乡的目标，而且对社保制度的总体设计提出严重质疑，甚至对其制度的合法性形成严峻挑战。
综上所述，与改革社保基金碎片化和分散化的体制现状相比，调整社保基金投资制度以提高投资效率显得更为重要，形势更为严峻，情形更为紧急；这个转变，是社保制度可持续性观念的一次转折，是财务可持续性概念的一次转换，是社保制度长效机制建设的一次飞跃。社保基金储备首破万亿大关，是2007年社保改革的一个成就，更是我国完善社保财务可持续性发展的一个新的起点。

2008年01月07日 01:46 中国证券报-中证网郑秉文

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