从法国大罢工和解 谈中国碎片化社保

 
----访中国社会科学院拉丁美洲研究所所长 郑秉文

人物介绍：中国社会科学院拉丁美洲研究所党委书记、所长，教授，博士生导师，政府特殊津贴享受者。中国人民大学劳动人事学院兼职教授，武汉大学社会保障研究中心兼职研究员，西南财经大学保险学院暨社会保障研究所兼职教授。

「内容摘要」法国罢工的最大启示是，不同的社保制度，必然导致不同的待遇，不同的待遇必然导致不同群体之间的攀比……

碎片化社保制度是不可取的，不适应中国的现实和国情，不利于未来的改革，他将后患无穷……
垄断型大型企业的福利待遇长期看不该有特权……
选择什么样的社保制度，一定要考虑它对劳动力市场的反作用。就业问题将是我国长期面临的一个重大问题，尤其是就业多样化、多元化、分散化将是一个大趋势……

价值中国网：11月23日持续十天的法国大罢工结束，社保制度的改革成为这次罢工的导火线。社保制度关键改革了什么？在哪里触动了劳动者的神经？

郑秉文教授：社保制度改革一直就是引发社会动荡的一个火药桶。一百多年来，由于社保待遇引发的大规模罢工大约有10次，平均10年一次。但战后以来就爆发了6次：1947年、1953年、1968年、1986年、1995年，还有2007年11月的这次。其中，直接由改革社保制度引发的大罢工有三次：1953年罢工的诉求主要是反对养老保险和医疗保险改革，1995年大罢工旨在反对于贝政府发起的对特殊退休制度改革，2007年11月这次罢工是战后以来仅次于1995年罢工的规模，也是由社保制度改革引发的。值得注意的是，中小规模的全国性街头政治也非常多，尤其是1995年以来，罢工频率更高了，几乎每一两年就爆发一次，这几年几乎每年都爆发一两次。还有一件值得注意的现象是，几乎所有这些由社保改革引发的社会动荡，均由改革法国社保制度的“特殊制度”导致的。

法国基本社保由四个“子制度”组成：第一是“普通制度”，覆盖所有包括工业、商业、服务业等私人部门的工薪阶层；第二是“农业制度”，覆盖所有农业经营者和农业工资收入劳动者；第三是“自由职业制度”，覆盖所有自由职业者阶层，手工业者、工业家、自由工商户和自由职业者等。第四是“特殊制度”，主要覆盖公务员、职业军人、地方公共机构人员、法国铁路公司（国营）、电气煤气工作人员、矿工、海员等。

战后历次大罢工，都是由改革“特殊退休制度”导致的。这是法国社保制度的特殊性造成的。在这四个制度中，他们的待遇和缴费标准是不一样的；其中，“特殊制度”的缴费水平较低，待遇水平较高，长期以往，国家不堪重负，只能在待遇水平和缴费标准这两个方面与其他三个制度试图“拉齐”，这就需要降低“特殊制度”的待遇水平，提高他们的缴费标准。这当然就触犯这部分群体的切身利益，于是，他们就走向街头表示抗议，进而掀起全国性的罢工浪潮。

价值中国网：引用您的一句话：“不同模式存在着不同的问题”，就目前的情况来说，中国解决问题的办法和改革的趋势同法国的差异性何在？

郑秉文教授：说到底，法国的问题在欧洲比较普遍，因为欧洲这些老牌资本主义国家的雏形起源于几百年前的行业互助会，战后现代社保制度改革中，这些成百上千个“碎片式”的社保制度就构成了这些国家社保体系的元素，像“贴补丁”一样，隔几年一个补丁，十几年加上一个碎片，制度不统一，待遇不一致，待遇高的不愿意降下来，不降下来国家负担太沉重，要降下来就面对这个群体的激烈反对，其他“小制度”的群体有兔死狐悲的效应，立即跟进，支持这个“被改革”的小制度，意在捍卫自己的独特利益。一句话，碎片化社保制度是导致法国和欧洲许多国家经常出现动荡的一个制度根源。在这方面，美国在1935年社保立法时就注意到了要防止碎片化倾向，制定了一个全国统一的大制度，一个缴费水平，一个待遇比例，无论什么部门（是公共部门还是私人部门），无论什么职业性质（雇员还是自雇者），他们在一个水平和起跑线上，要改革可以全国一盘棋，一个步调和一个政策，不存在群体和部门利益。所以，你可以发现，在美国几乎没有因为社保制度改革导致全国性甚至地方行的群体事件和街头事件的记录。这就是“大一统”制度的好处，相比之下，“碎片化”制度就显得问题多多了。

从欧美洲之间的“碎片化”与“大一统”社保制度的优劣比较，我们就会发现，我国应建立一个大一统的制度，防止碎片化的制度的出现。遗憾的是，目前，我们正在亦步亦趋，逐渐向碎片化制度迈进。

目前，我国主要存在4-5个碎片：公务员制度、事业单位制度、城镇企业制度、农民制度；此外，农民工制度正在制定，据说很快就要出台了。除了这些大碎片，还有几个小碎片，比如，许多地方建立各种各样的农民工制度，五花八门，许多地方建立了各个各样的失地农民的社保制度。这些大小制度之间不能转换和接续，地区之间的社保制度更难衔接和流动。在这方面，很像法国等欧洲国家的制度。

用非学术的语言来说，全世界的社保制度，仅从组织形式上讲（不是从融资方式和待遇方式等其他角度分析），大的方面可以分成欧美两个模式。欧洲模式的缺点是碎片式的，福利水平高一些，但问题也多一些，激励不足，惰性有余，企业负担大，对劳动力市场的扭曲也就大一些；美国社保制度正相反，待遇水平低一些，甚至没有全民医疗保障，但第二支柱的医保效率较高，总体医疗支出水平占GDP比例并不比欧洲低很多，甚至并驾齐驱，养老保险也是一样，水平低一些，但第二支柱即与职业相联系补充保险的补偿作用占比很大，所以，总体的实际福利并不太低，只不过人们必须要努力工作，从工作当中获取，这就是书上常说的不是“welfare”(社会福利导向)，而是“workfare”(工作福利导向)，企业负担不大，个人福利不小，激励机制比较完善，但是，就比欧洲人辛苦了。有一个90年代的数据可以说明：假定美国劳动供给（滞留在劳动力市场上的人均工时）是100的话，法国只有68。这样，就出现一个问题，法国人不得不在有效的工时当中提高效率，以提高单位产出来养活庞大的失业大军，因为法国的失业率高出美国的一倍多，常保持在两位数，反过来，失业人口就业机会大大少于美国，就业很难，高失业率就成为一个常态，拿高失业金也就比较“心安理得”，并且，水平逐年提高，这样，就业人口就更需提高产出水平，以分给失业人口一杯羹。数据现实，假定美国的产出是100的话，法国是110。久而久之，这就成为一种特殊的社会均衡，甚至成为一种文化现象。改革这个社保制度就等于打破这个均衡；任何社保制度，对就业市场都会有影响的。所以，选择社保模式，等于是在选择就业市场的模式。

价值中国网：从法国大罢工事件看中国的社保制度改革，中国当前制度模式的效果如何？存在的问题有哪些？他们的改革目标、困难和动力分别是什么？

郑秉文教授：法国罢工的最大启示是，不同的社保制度，必然导致不同的待遇，不同的待遇必然导致不同群体之间的攀比。在法国有四个基本制度，每个基本制度里还有许许多多大大小小“制度”，比如，仅就这次引发全国大罢工的“特殊制度”来说，目前它包括的11个“大制度”和9个“小制度”；11个大制度分别是：国家公务员退休制度、法国电气公司和煤气公司退休制度（EDF-GDF）、法国国铁公司退休制度（SNCF）、巴黎公交公司退休制度（RATP）、矿工退休制度、海员退休制度、神职人员与公证员退休制度、法兰西银行退休制度、地方公职人员退休制度、国营工人退休制度、军队退休制度。9个“小制度”分别是：烟草业退休制度（SEITA）、歌剧与喜剧退休制度、剧院退休制度、储蓄所退休制度（包括十几个很小的特殊退休计划，比如军队储蓄制度，非职业消防队退休补偿制度等）、特殊行业退休金库制度（如印刷业、Hérault铁路、）、工伤事故基金、农业工伤基金、特殊地区集体制度（该制度包括80多个小的特殊退休计划，比如市镇退休金库、港口自治退休制度等）、国民议会退休制度。他们每个小制度的待遇差距很大，比如，法国国铁公司（SNCF）员工达33万，是该制度中人数最多的行业，其员工养老缴费率只有7.5％，比其他私人部门15％低一倍，法兰西银行雇员的缴费率也是这样，并规定，生养3个子女的母亲工作15年就可退休；一般员工薪水比其他公共职能部门员工高出40％。

碎片化的社保制度为法国带来了难以克服的连环困难，历届政府都深刻地认识到这个问题的严重性。萨科齐在上台之前就宣称要进行社保制度改革，这次大罢工就是履行他的竞选承诺。由于法国和欧洲工会力量十分强大，历史上历届政府的改革命运都是一样的：失败和妥协，甚至被赶下台。这次萨科齐是唯一的例外：他胜利了！

价值中国网：国外最值得我们借鉴的是什么呢？也就是最大的启示是什么？

郑秉文教授：在2006年3月法国青年人抗议《首次雇佣合同法》导致全法大混乱时，我就为此写了一个长文，专门研究了法国社保制度与罢工的关系。于是，顺着这个惯性，出于兴趣，这次2007年11月大罢工中我就稍微作了跟踪，并且仔细阅读了我1999年在法国访问时带回来的几十本书，其中《自由的声音――1995年11-12月铁路工人冲突》、《社会保障的特殊制度》、《社会保障财务历史研究》等给我留下了深刻印象，并知道在法国，研究1995年大罢工的文献非常之多，那次大罢工震惊全世界。根据这几年研究法国社保和罢工的问题，对我最大的启示可能有三个：

第一，碎片化社保制度是不可取的，不适应中国的现实和国情，不利于未来的改革，他将后患无穷。法国当年在战后确立社保制度时本来是想对其这些早就存在上百年甚至几百年的大大小小的碎片统一起来的，但由于工人的反对而没有成功，英国的情况稍好，基本上整合起来了，最好的是美国，1935年立法完全摧毁旧制度，建立一个崭新的大一统制度。中国基本不存在旧的碎片化的小制度，像是一张白纸，本来不该重蹈欧洲和法国的覆辙，但是非常遗憾，我们正在走向一个后患无穷的碎片化的制度。这些年来，由于存在城镇企业和机关事业两种退休制度，待遇差距问题已经成为社会诟病的一个大问题，这就是明证，它影响社会和谐，为此，中央政府不得不给予补助，并宣布将再连续补助三年。就是说，实际上，羊毛出在羊身上，补助也是来自财政收入呀！建立碎片化的制度比较容易，不用太动脑筋，不用整体设计，但是，这种不负责任做法把矛盾推向了未来，推给了我们的后代。这样下去，今天法国，就是明天的中国。

第二，垄断型大型企业的福利待遇长期看不该有特权。法国特殊退休制度里的诸多小制度都有自己的小特权，福利是有刚性的，当改革到这些群体身上的时候，就必然会引致他们的激烈反抗；不改革又不行，财政负担不起，其他群体也有意见；改革又引起激烈反抗，政府处于非常难堪的地位。这些行业一旦采取行动，就会立即影响市政正常秩序，引起全社会的混乱和瘫痪。这些行业都有自然垄断型行业，如燃气煤气，电力电信部门，铁路交通运输部门，等等。从法国经验教训来看，一般来说，垄断现象还常常来自“制度短缺”，所谓制度短缺，就是行政监管部门对竞争行业进入的限制程度问题，比如，巴黎的出租车牌照、公证人执照等等，凡是用行政手段认为制造平衡以替代本来可以实行市场供需自我平衡的地方，其结果都多少会导致某种人为垄断，在人为垄断的庇护下，必然产生某种寻租现象，久而久之产生某些福利特权，在社会压力下，一旦改革改到这个群体的头上，就会引起他们的强烈反弹，改不下去，导致社会动荡。第三种垄断属于国家独家经营的行业，比如法国的烟草零售业牌照常常只给那些对国家有过贡献的人群，如荣转军人、残疾军人等，因为一个烟店的执照可以养活全家，是个无本万利的买卖！这些群体的福利制度是独立的，逐渐就形成了法国特殊制度的一个组成部分，甚至子承父业，代代相传，“局外人”难以进入，职业行业的福利待遇就形成内部循环，对全国范围的劳动力流动形成障碍，甚至形成“职业隔离”，社会流动性较差，龙生龙，凤生凤，贫者贫，富者富，社会缺乏活力和竞争力。所有这些都是法国给人们的重要启示。

第三，选择什么样的社保制度，一定要考虑它对劳动力市场的反作用。就业问题将是我国长期面临的一个重大问题，尤其是就业多样化、多元化、分散化将是一个大趋势。适宜的社保制度将会成为促成其劳动力市场成为一个“就业大机器”，吸纳各种各样的群体充分就业，反之，将对就业产生巨大的反作用，对就业路径、就业结构、就业规模等，产生反作用。

2007-12-24「记者：高建婷」价值中国网

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