中国社保改革：新思维，新出路

Abstract:

     Taking into account the design of China’s social security system itself, this paper seeks to put forward a simplified 3-pillar model. The main benefits of this new system include, a clearer division between pillars, higher motivation of the participants, and potential to solve the problem of frequent opt-out of the social security system by migrant workers. The author believes that China’s current pension reform should avoid just focusing on resolving the superficial issues while ignoring the fundamentals. More strategic and macro thinking is much needed to tackle the current pension problems in a more effective manner in China.

     Key word: China, Social security system, migrant worker, strategic thinking.

     前言

     我国城镇目前实行的多层次社会保障体系，基本上是按照世界银行90年代所大力推广的3支柱社保模式改进而来的。1997年，国务院发布了26号令，即“关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定”， 此文件奠定了中国城镇社保体系的基本框架。根据26号令，我国政府致力于建立社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度，同时鼓励有能力的企业提供补充养老保险（或企业年金），和私人自愿参加商业养老保险。通过对照国际社保改革经验，和结合中国的实际国情，实践证明多层次的社保体系在中国是可行的，并且是正确的选择。

     但是，在此模式的具体设计过程中，确实也存在许多问题，他们已经成为影响我国城镇社保体系进一步建立和完善的重要因素。

     1) 缴费率过高。 根据2005年12月颁布的“国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定”， 基本养老保险的社会统筹部分将由企业缴纳，缴费率为工资额的２０％；个人账户部分由职工缴费完成，缴费额为８％；期望替代率为５８％左右。根据笔者对西方和拉美社保制度的多年研究，中国现行的２８％缴费率是非常高的，如果加入医疗，失业，生育等险种，这一比例会更高。相比，在一些ＯＥＣＤ成员国， 如澳大利亚，新西兰和丹麦，相当于我国社会统筹的部分完全由国家财政负担，即企业和职工不需交纳任何费用。而其他国家，其相应缴费率也均为１５％之下（比如， 泰国7%； 印度尼西亚5。7%）。我国目前的高缴费率，不仅不符合国际惯例，更是直接导致我国养老保险参保率低下，这一点在中小企业和民营企业中表现的尤为突出。因此，中国普遍存在的逃保，拒保现象不能简单的认为是企业的参保意识薄弱，过高缴费率是其一非常重要的（根本）原因。

     2) 层次划分不合理。如上所述，城镇的多层次社会保障体系由４部分组成，即社会统筹部分，强制性的个人账户部分，非强制性的企业年金，和私人商业养老金。自从１９９７年以来，社保改革的重点始终集中在前两部分，但是效果并不令人满意。笔者认为，一根本原因是层次的设计存在问题。多层次模式本身没有问题，但是基本养老金部分所占比例过重，而补充养老金部分，特别是企业年金被过于边际化。在社保制度体系成熟的国家，３３３模式被广为采纳，即社会统筹，企业年金和私人商业保险各提供大约３０％的养老替代率。而在中国，除基本养老保险提供的５８％预计替代率之外，其他两部分所占比例过低。

     3) “空帐”运营的个人账户。建立在积累制之上的个人账户部分，本意是加强缴费和养老金的联系，从而激励参保人的积极性。但是，在实际操作过程中，此部分多为“空帐”运营。换句话说，地方政府往往使用个人账户中的基金来弥补当期的退休金缺口，从而导致实帐不实。 它不仅仅打击企业和职工的参保积极性，也违背了设立此账户的初衷。另外，由于此账户变为一记账工具，而无任何基金的积累，也会损失潜在的（巨大）投资机会成本（即，相对于如果此基金得到正常积累，并投资于收益较高的金融市场）。

     方案。建立简化的３层次社保体系

     介于以上分析，笔者认为简化的3层次社保模式会更适合中国的现状。

     1) 第一层次为现收现付为主的基本养老保险，相当于目前的社会统筹部分。对于它的缴费率，应当适当降低。国际经验表明，此缴费率应在15% 以下，并以10% 为宜。此层次的主要目的是保证退休人员在退休之后，能维持最基本的生活保障，所以预期替代率应为25%-30%左右。当然一个不可忽视的问题是，由于缴费率的降低，如何弥补由于转制而产生的（巨额）隐性养老缺口问题将会更加严峻。对此，国家应通过其他适当渠道弥补（比如，财政补贴，出售国有资产所得收益，福利彩票收益等）。 因为从深层次来讲，此缺口是一种国家负债，理应由国家，而不是当代人承担。通过现行的高缴费率的方式来弥补养老金缺口的方法只能导致养老问题的加剧。另外，它会（确实已经）严重打击了参保人员的参保积极性，从而成为目前我国社保体系建立的一个死结。

     2) 第二层次，强制性的职业养老金，简单说是将目前的个人账户和企业年金部分，合二为一。 此账户应为完全积累型，可以随账户人在全国范围内自由流动。企业和职工按照一定比例，定期向职工的个人账户缴费；此缴费应该能够享受一定的税收优惠。缴费额度应该体现一定的灵活性，即多缴多得，少缴少的，但至少应为工资额的15% 左右，进而保证30% 左右的替代率。另外，为了防止国民收入差距的过渡拉大，即效益好的垄断行业企业缴费过多，可以对缴费的最高额进行适当限制，或者规定享受税收优惠的最高额度。

     3) 第三层次，自愿性的私人商业保险。它与目前体制设计中的最后一部分是吻合的，主要是为了满足一部分人群对额外养老金的需要。出于鼓励私人养老保险的需要，国家可以对这部分缴费也给与适当的税收优惠。从而，充分发挥我国保险业在这方面的优势。

新制度的优点

     1．结构清晰明了

     相对于目前的社保制度来说，此3层次模式将更加简化，从而便利人们对社保制度的了解和认识。在这新模式下，政府，企业和个人的责任和权利也更加清晰。目前社保体系的一个突出问题就是个人账户的“空帐”运营，从而导致政府和受益人在权益上的不合理交叉。而新的模式将可以很好的避免这一问题。具体来讲，第一层次表现了政府在社保制度中应该体现的最基本的也是最重要的职能，即保证退休人员能够在退休之后得到最基本的生活保障。第二层次是建立在雇佣关系上的一种福利行为。同时，它也体现了企业和职工在整个社保体系中应发挥的重要作用。第三层次是自愿性的，是个人出于提高自己退休生活的需要而采取的个人行为。

     2．参保人积极性的极大提高

根据新制度的设计，参保人（包括企业和个人）的积极性将会得到极大提高。原因可归纳为两点。第一，新制度层次清晰和责任明确，从而大大降低参保人对社保制度的疑惑和质疑。后者确实是导致我国社保制度覆盖面低的一主要原因。第二，在新制度下，个人账户的缴费率将从目前的8%提升到15% 左右，并且实现完全实帐积累。另外，社会统筹部分将从20%降低到15%, 甚至更低。这将必定激发职工的参保积极性。如上所述，对于可能产生的养老金缺口，应该由国家进行必要的财政转移。

     3．流动人口的退保问题得到有效解决

新的社保制度也能从根本上解决流动人口（特别是农民工）的退保问题。众所周知，每年春节前的一段时间，大量流动人口, 特别是农民工会向当地的社保部门办理社保终止手续。归根到底，其主要原因是，对于流动性很强的农民工来讲，“遥遥无期”的养老保险，远远没有实实在在的现金（即使只几百元）来的实在。另外，“化疆而治”的社保制度也使得农民工基本上不能奢望在退休后从打工所在地领取养老金。从长远来看，目前的退保潮对参保人来讲意味着其自身利益的极大损害，同时对国家来讲也意味着潜在的巨大财政风险。针对这一问题，不少专家学者近期都提出了自己的观点。尽管解决方法，手段及时间表不同，但实现“全国统筹”是绝大多数专家所认可的最终目标和理想状态。笔者认为，在本文所设计的新的社保制度模式下，被认为是短时间内不可实现的“全国统筹”问题将会轻而易举的解决。因为在此新模式下，农民工与城镇的其他职工从本质上讲没有任何区别，即在缴纳社会统筹之外，只需向自己的个人账户缴纳一定数额的养老金。国家对于前部分将统一征收，统一发放，而后者作为所有权完全归自己所有的私人养老金，可以随个人在全国范围内自由流动。当然考虑到农民工薪水通常比较低，其缴费率可以适当降低。

     结论：

     本文从中国社保制度设计的本身出发，提出一简化的3层次社保模式。第一层次作为国家基本养老金，它的主要目的是保证参保人在退休后能够得到最基本的生活保障。第二层次作为强制性的职业养老金（或企业年金），将为职工在退休后保持退休前生活质量提供重要保障。第三层次为私人商业保险，主要满足一部分人群的额外养老金要求。由于此模式清晰明了，政府，企业和个人之间的责任更加清晰，以及缴费率的相对降低，参保人的参保积极性将会得到极大提高，并也可以有效解决流动人口（特别是农民工）的退保问题。

     当然由于篇幅限制，本文没有对一些技术问题进行过多分析，比如企业和职工的具体缴费率，企业职工和自由职业者是否应该缴纳同样费率，和税收优惠政策如何设计，等等。尽管如此，笔者希望本文能起到抛砖引玉的作用，即希望我们在探讨中国社保制度所出现的问题时，是否应该避免过多的“就事论事”，而应更多的从战略的角度，长远的角度来分析？

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本文作者（英国伦敦布鲁纳尔大学经济学博士；牛津大学博士后研究助理），现任经济合作及发展组织 (OECD) 顾问经济学家，和OECD中国社保改革项目负责人；同时兼任国际养老金监督关协会(IOPS) 经济师（电子信箱：yu-wei.hu@oecd.org, 或yu-wei.hu@hotmail.com）。本文并不代表经济合作和发展组织，及其成员国的观点和立场。文责自负。

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