从上海社保案反思社保制度

      细读国家审计署2007年第86号《上海市社保基金运营及管理情况专项审计》报告，上海社保案的特点有三:暗箱操作，少数人操作，无章法操作。多年以来，社保资金的运营情况即使在社保局内部，也只有极少数人知道，而其决策程序、投资方向以及投资方式，更是只有少数几个经办人和个别领导才掌握的“核心机密”，所谓的内部分工监管规定形同虚设。

      更糟糕的是，全国范围内社保基金违规乱来呈增长态势，而被审计出来的不过是冰山之一角。据2007年11月国家审计署对全国29个省、区、市社保基金的专项审计，1999年以前发生的违规金额为23.47亿元，2000年以后发生的违规金额则高达47.88亿元。

      何以出现这般乱象呢？用我们惯常的思维梳理，大致上可以归纳为主客观两方面的原因。主观原因是，社保局是个三合一体制，实质上是行政机构，而表面上是事业机构，可干的活是个商业机构。在这种体制下，注定不能建立起一个良性的公共化治理结构；而决策、执行、监督等架构更无从谈起。客观原因是，社保基金的资金处于资金链条的中端，离资金所有人过远，社保基金所有人既无法激励也无法监督约束基金的管理人。社保基金的资金几乎可以说处于类似无主状态。这当然很方便让它的所谓管理人浑水摸鱼，监守自盗。

      主客观原因讲清楚了，下一步的问题便是，如果我们对社保机构建立起良性的公共化治理结构有信心，那便不妨继续沿着过去的设计思路和制度安排走下去；如果不敢乐观，那么就只有改弦更张，即反思以往的社保制度设计和安排，并另辟新途。笔者思虑良久，只想说，主客观原因决定了社保机构不可能建立起一个良性的公共化治理结构，我们现在能做的，只能是大手笔地压缩社保规模和保险范围。笔者所说的压缩社保规模和保险范围，意思有三:一是削减险种，二是压缩收费金额和保障金额，三是减少强制保险。这也可以换一种表述语言，即尽量少一些社会保险，多一些商业保险，提倡个人、家庭、小社区保险，同时提倡个人、家庭投资理财。这样改革，好处是可以缩短社会（这个“社会”是广义的）保险资金链条，挤压大锅饭空间，尽量少给机会主义代理人发生道德风险的机会。

      保险要不要强制？强制保险合理不合理？这当然需要具体情况区别对待。比如《机动车交通事故责任强制保险条例》所说的“交强险”，强制的是车主，即车辆的所有人或管理人，必须给第三人（包括乘客和路人）投保，至于车主是否给自己的车辆和自己的身体投保则悉听尊便。交强险的这种设计意图很值得研究。用经济学的语言讲，交强险主旨在化解“负外部性”。以此视角看，目前社保篮子里的险种，如基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、残疾人保险、农村社会养老保险、农村合作医疗保险等基本上都没有必要强制，因为上述社保险种如果不存在，便也不会出现给付程序中的“负外部性”。当然这样说并非完全否定社保，笔者的意思是，是否投买这些保险，理应由个人、家庭和企业、工会决定，应把投买这些保险视为个人、法人自治私域之事，政府中人之手不要伸得太长，管得过多。

（作者胡飞雪，原刊于《上海证券报》，本报有删节）

2008年04月08日 08:31 南方都市报

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