人大法工委人保部有关负责人谈社会保险法修改

主持人：大家好，欢迎收看高端访谈。《社会保险法(草案)》曾酝酿长达15年。2007年12月，《社会保险法(草案)》由十届全国人大常委会进行了首次审议。历经一年修改，今年12月23日，草案由新一届全国人大常委会继续审议。事关民生的《社会保险法(草案)》，离老百姓的期盼还有多远，草案修改的空间还有多大？今天，我们邀请到的嘉宾是全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚、人力资源和社会保障部法规司副司长芮立新。欢迎两位！

主持人：草案和一审的内容相比有哪些修改？

张世诚：去年十届全国人大常委会进行了第一次审议，今年全国人大常委会法工委根据委员们的意见做了一些调研，根据方方面面的意见做了一些新的修改。比较大的修改有五个方面：

第一，将草案结构做了一些调整。原来草案结构基本上把社会保险五个险种放在一章、两章集中写，大家感觉不是很清晰，所以我们分章，将养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险各成一章。从五险种的权利义务角度出发做了一些规定，使草案更清晰。

第二，对于基本养老保险中的养老保险转移接续做了一些规定。现在养老保险统筹层次基本上有一半省级统筹做到了，还有一些没有做到省级统筹，这样影响劳动力自由流动，因为社会保险涉及劳动者切身的利益，所以对养老保险转移接续问题作了规定。

第三，对财政责任做了规定。

第四，对社会保险基金的监督作了规定。这部分钱是用人单位和劳动者交的，对这部分钱的安全性，法律应该作出规定。因为现在出了不少事，人民群众非常关注这个问题，所以强化这方面的监督，国家对社会保险基金强化监管。

第五，对社会保险统筹层次，尤其是养老保险的统筹层次作了规定。保险层次比较低，而保险的基本原理是参加的人越多，统筹层次越高，抗风险能力越强。现在只有一半省做到了省级统筹，2009年，全国要做到省级统筹，2012年要做到全国统筹。

主持人：草案当中有哪些内容与老百姓生活最密切，老百姓最受益？

张世诚：整个社会保险制度都是关注民生的，不论是养老、医疗、失业、工伤、生育，都和老百姓的生活密切相关，将惠及所有老百姓。

芮立新：整个法涉及了五项保险，养老保险制度里还涉及到了残疾的待遇、死亡之后的待遇。所以五项险种都是和老百姓生活相关。

主持人：按照草案来讲，会给老百姓的生活带来什么变化？

张世诚：第一，没有后顾之忧。现在要拉动内需，老百姓老是不敢花钱。现在中年人压力很大，上面要养老，下面要养小，子女的教育等方面压力很大，不敢花钱，现在把养老的问题解决了。为什么有些国家敢借钱敢花钱，因为他没有后顾之忧。这是非常重要的一点。

第二，医疗保险。每个人生老病死都难以避免，现在看病很贵，看个感冒要几百块钱，现在医疗保险解决了这个问题，包括城镇职工保险，包括农村新型合作医疗，这应当解决了每一个老百姓都会遇到的问题。涉及到工伤、失业等，和老百姓的生活是密切相关的。

芮立新：张主任点到问题的关键了。抽象点来说，老百姓在生活中出现风险的时候，这个风险可能导致他收入中断或减少、支出增加，这样制度给它支撑一下。比如养老，因为年龄大了，失去再劳动的机会，不可能再有劳动收入了，这个时候从制度当中领取养老待遇；比如医疗，我生病了，可能这段时间要住院，不能继续工作，收入中断，尤其是治病要支出很多钱。现在有很多地方，在医疗保险制度不健全的时候，往往出现因病返贫、因病致贫的现象，这个时候医疗保险制度给他支撑一下。都是对老百姓的收入中断或者支出增加给他一个支撑。

主持人：社会保险的适用范围在草案当中有什么规定？有没有扩大？

张世诚：社会保险法的适用范围一直是讨论比较多的问题。现在社会保险法把公务员和参照公务员管理的一些事业单位的工作人员给排除出社会保险法，其他事业单位应该大体包括起来，主要争论是在事业单位这块，在企业这块没有什么问题，一直适用。但是公务员这块，有的同志主张拿进来，有的同志主张还应当再看一看，因为这块的制度改革还没有完全起步。从道理来说，我个人认为，应该建立一个统一的社会保险制度。但毕竟我们国家社会保险制度刚刚建立十几年，还有很多问题，我个人觉得逐步扩大它的适用范围是将来的一个趋势。

主持人：草案制定的过程以及制定遵循的原则是什么？

芮立新：社会保险法酝酿的过程很长，八届人大时就将草案列入立法计划，到现在已经15年了，这个过程当中有不同的认识和想法，去年年底提请全国人大第一次审议，今年是第二次审议，应该说时机越来越成熟、条件越来越成熟。在这个法制定过程中，大概要遵循这样一些原则：

第一、要明确参保人的权利和义务，增强社会保险制度的可操作性。

第二、立足当前，着眼长远，为改革留有余地。

第三、分类规范，逐步完善。鉴于我国相当长时间存在着城乡二元结构，城乡差距还会比较大，另外，我们国家的劳动者就业形式千差万别，一步到位不太可能，只能逐步完善。

主持人：我们国家的社会保险制度是不是结合了我们的国情？

芮立新：我认为我们现在这个制度就是从实际出发设计。用一句比喻的话，每项制度设计就像中国革命一样，肯定不能照搬别人的成功经验，我们有我们的文化传统，我们有我们的经济结构，一般国家的社会保险制度都是伴随着工业化的过程，像养老保险制度建立的时候，已经城镇化相当高的时候来设计这个制度，而我们不是。而且我们还有一个基本情况，人家是在年龄结构相对比较年轻的，就是老人占的比例比较低的情况下设计制度的，我们是国力还没有很强，但是老龄化程度已经比较高了，城乡经济结构差距又很大，二元经济结构非常明显的情况下设计的，再加上我们的制度不是从一张白纸上来设计，而是从1951年以后的劳动保险条例开始，就有养老制度、医疗制度、工伤制度，只是在那个基础上进行改革完善的，所以我们现在的制度肯定不能脱离过去已经有的这些做法。

主持人：回顾中国社会保险体系的发展之路，您觉得我们发展的是快了还是慢了？

张世诚：这个很难说，要是和老百姓的期盼相比来说是慢了。我记得在1994年我们制定《劳动法》时，《劳动法》里专门有一章讲社会保险，《劳动法》公布实施以后，就应当加快社会保险法的制定。因为和老百姓的切身利益相关，所以大家希望赶快把这项制度建立起来。但是这项制度是涉及到真金白银的事，要有钱，要有强大的物质基础，而我们国家前一段改革过程中积累了很多问题，不可能一步就达到大家的期望。从这个角度来说，国家也是在尽力、尽快建立这个制度。随着我们对国情的不断深刻认识，我觉得是有调整余地的。社会保险法要公开征求意见，这个草案是要见报的，就是希望大家多提意见。我们作为工作人员，愿意企业、愿意大家，把你们的真实情况反映出来，使我们有更全面、更准确的了解，把这个制度设计的更好一些，更符合我们国家的实际情况，更好地满足人民群众的需求。

主持人：现阶段我们国家社会保险体系存在的突出问题在哪些方面？

芮立新：改革开放以来，我们对养老、医疗、失业、工伤、生育等项社会保险制度进行了一系列改革探索，初步建立了独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保险制度，对维护人民群众合法权益和改革发展稳定发挥了重要作用。但是，现行社会保险制度建设还不能适应经济社会发展的需要,主要表现在：

一是各种社会保险项目是通过分别制定单项法规或政策进行规范的，缺乏高位阶的综合性法律。

二是社会保险强制性偏弱，一些用人单位拒不参加社会保险或长期拖欠社会保险费，或瞒报人数和工资基数而少缴费。

三是政府、单位、个人等社会保险主体的责任没有完全厘清。

四是社会保险基金法律定位不确定，基金多头管理、责任不清。

五是城乡之间，地区之间，机关、事业单位、企业之间社会保险制度缺乏衔接，制约了劳动力流动。

主持人：针对这些问题，草案做了那些规定？

芮立新：应该说这些方面在草案设计当中都有涉及。立了法，它的法律地位就提高了。比如加强强制性，这次我们设计了好多不缴费、不参保应该负的法律责任和可以施的惩罚措施。像划清政府单位和个人责任，在这个法当中都有相应条款规定。地区之间、单位之间的制度衔接，这个法当中也都有相应规定。

主持人：现在反映费率比较高，这次对费率有没有什么规定？

张世诚：作为草案来说是大家关注比较集中的问题，大概交工资的40%，现在有的地方反映企业负担过重，不光包括保险费，还包括一些行政部门的乱收费，有的地方反映大概占到60%，所以企业感到负担过重。也有一些地方政府为了招商引资，我个人说属于越权审批，豁免了一些企业的养老保险费缴纳、降低费率等等，严重来讲侵犯了劳动权益的做法，这笔成本支付应该是用人单位的法定成本。

主持人：下降空间有多大呢？

张世诚：我个人感觉有些下降空间。为什么？我们现在有结余，结余不少。当然有的同志说结余不平衡，东部几个省结余多一些，西部、中部经济发展落后的地方结余少一些，如果从全国统筹来看，这样就不会有太多的结余。至少没有做到全国统筹，穷的地方缺钱，富的地方不能帮。一个省，有的城市穷，有的城市富，省长说拿钱给穷的城市，但都调不动。反映统筹层次没有达到一定层次，资金不能统筹使用，这样就失去了保险的作用，我个人觉得别剩那么多钱。

主持人：有结余是不是也说明费率有点高？

张世诚：一部分反映这个问题，有的说没有平衡，如果全国统筹，可能就平衡了。如果全国统筹还有结余，那就说明费率高了。保险费率过高，当然今后老龄化，老龄人口越来越多，现在费率高点，多攒点钱将来养老人。对老龄化问题不一定非得多攒点钱来解决，我认为还有其他方法。

芮立新：费率是高还是低，不是一个简单的从某一个指标衡量的事。从保险制度本身来说，费率决定于现在需要发多少钱和缴费基数。如果存在没有钱发待遇的话，那就说明这个制度就没有信用。简单说，就是制度设计的覆盖人群当中，每年需要支付多少钱，至少得收回来这些钱。为了防止意外，还得留点周转、预备或者储备，这都是很正常的，各国也都这样做的。这是第一个决定因素。

第二，还得看国家的老龄化状况或者这个制度里的老龄化状况。现在缴费的人是平均几个缴费人养一个领待遇的人？比如五个缴费人养一个退休的人，这样费率就可以低一点。如果三个人缴费，一个人享受，那缴费就要多交一点，这是养老问题。医疗也是同样的问题，人数越多，得病的概率有一个平均数。如果在一个家庭里，三个人得病的概率在一个家庭里就很不平均，但是在一个城市，大概有多少老百姓会得病，有多少医药费，这个基本上是确定的。那这个医疗制度是在一个社会里做这个事呢，还是在一个家庭里做这个事呢？这就是大数法则，大数越大，概率就越趋于平均，费率设计越精确。

第三，还要看经济发展的情况。经济发达的地方，收入相对高一点，缴费相对高一点，费率就可以低一点。这些因素在我们国家不同地区都是千差万别的。比如说深圳地区，因为外来移民非常多，都是在劳动年龄里面的人，老人就是本地的那几个老人，用年龄结构来说年龄就显得很年轻，就是缴费的人很多，享受的人很少，那费率就可以低一些。如果按照单位有20%，个人按照8%缴费，那它就会有很多结余。但是在老龄化很厉害的城市或者经济不发达的西部城市，用这个费率不但没有结余，还不够支出。所以这个事不是简单的说看这个费率高了还是低了。现在都说我们费率高了，我也承认费率是高了，主要是有这么些制约因素。尤其是张主任说的，如果能够全国一盘棋来做这件事，那这个费率降一点儿，应该是有余地的。

张世诚：这个事授权给国务院了，国务院应该适时作出调整，老人越来越多，费率不排除上升的可能性。如果将来情况好一点了，也不排除费率下降，把这个事交国务院作出规定。

主持人：有的观众问，养老金是怎么算出来的？

芮立新：每个人都关注自己退休之后能领到多少待遇，我们单位有一个保洁，也是退休的。我就问他现在能领多少钱一个月？他说一千多块钱。谁都关注这个事，养老金怎么计算呢？是一个比较复杂的公式，我简单说。第一，一生当中就业的时间长短，比如说男同志到60岁退休，在60岁退休之前工作时间长短，尤其是在60岁之前缴费年限的长短，这是一个很关键的因素。第二，要看他在他就业时计算基数的高低，就是他在职时工资的高低。第三，看个人账户利率的高低，如果按照5%的利率，存了一年，本金加利息额就高。

养老金有三块组成，一块是基础性养老金，这是按照退休前每年缴费的工资，把它用一个指数化的公式加起来一平均，乘上缴费的年限。比如指数化后35年缴费工资平均是1500，缴了35年，那就是1500乘以35%。第二，个人账户养老金。缴的费给交到个人账户里，滚了35年之后有一个总额，总额除以一个系数作为个人账户养老金。第三，过渡性养老金。改革前参加工作，改革后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。

主持人：很多网友提到这个问题，为什么说养老保险要缴15年才有权利享受这个待遇，为什么是15年？

张世诚：我个人不赞成这个，因为现实生活当中，由于各种原因，一个劳动者可能恰恰没缴够15年，缴了14年、13年，因为社会情况太复杂，就差一年、差半年，差三年五载，他就没有养老的可靠物质保障了，国家应当考虑到他们的利益。

主持人：个人缴费是从哪一年开始缴的？

芮立新：个人缴费从1992年开始。

张世诚：以前职工退休都有退休费，那就是养老金了。在国有企业工作的时候，工作10年退休以后就可以按月拿钱。明确规定15年是养老保险制度改革以后规定的。我觉得应该解决这部分人，由于各种原因没有缴够15年的。我个人感觉，如果我缴的少可以拿的少。现在有些地方比较好的做法，比如差一年、两年没缴够，到60岁了，有些地方的做法就是一次性补齐，就可以按月来领，我觉得这是比较好的做法，这样能解决一部分人的养老问题。这些人如果没有生活着落，最终国家得担当起来，所以应当发挥社会保险的功能。有的人在这儿缴了10年，到那个地方又缴了10年，到那个地方又缴了10年，结果最后没有一个地方给他养老保险，这种人是有的。比如说这个人一辈子不缴钱，最后一下子缴下，这有道德风险，他一下子活90岁、100岁，一下子拿养老保险几十年。那还有可能他今天缴了钱，明天出门就被车撞死了，那还白缴了好多钱呢。所以我个人认为应该解决老百姓这个问题，甚至不排除把缴费年限再降低一点儿都可以，一是可以解决农民工转移接续问题。缴的多多拿，缴的少少拿，我作为一个农民工作了10年，我回家了，到了60岁，自己可以种点地，一个月还能拿二三百块钱，能够解决他的生活问题。这完全是个人意见，希望网友们批评，也希望专家们批评，说缴费时间太短，规模做不大，难以起到保险的保障作用，确实也有一些技术问题，包括一些理论，我觉得都可以研究。

芮立新：首先要澄清一点，这个15年说的是个人缴费满15年，从这个制度建立之后开始就业的人是实实在在需要缴15年的，对这个制度建立前面已经工作了的人，在制度之前是没有要求缴费的，这个年限我们叫视同缴费年限。比如国有企业职工上世纪六十年代就开始工作了，我们个人缴费是1992年开始的，到2000年就缴了8年。比如1965年开始工作，到2000年，前27年没有缴费，但27年也视同缴费。

第二，关于缴费年限长一点好还是短一点儿好，确实有不同主张，大部分学者主张现在15年太短，应该延长一点，也有个别专家学者支持缴一年就按一年拿钱。但这个事不是那么简单，并不是你缴一年取得一个百分点，比如1500的1%是15块钱，你发15块钱就完事了。但是给15块钱，能不能保障他的生活？肯定保障不了。这个制度是大家来参与的一个制度，这个制度设计肯定不能留这样大的漏洞！从理性来说，从现在开始，比如说从1992年个人缴费开始工作的人，一直到他退休，1992年时是20岁，到60岁退休是40年，这40年里只有15年工作，这种可能性是很少的，大部分人是能够达到15年的。现在会受到冲击的就是进城农民，在农村种田到40岁、50岁，在60岁之前到不了15年。还有就是有些农民工年轻时打了几年工，缴费以后又回去了，凑起来在城里打工的时间不到15年，对这些的人我觉得是一个制度衔接的问题，就是把他在城里积累的权益转移到农村那里接着算，这个问题就解决了。所以这15年是不值得担心的问题。

主持人：现在草案中有一个规定，就是个人跨地区就业的，养老保险可以随本人转移。网友对这个规定特别认同。

张世诚：前几天在街上听到几个老人聊天，就是可以转移接续了，都觉得特别好。晚报把它作为大标题列出来，也抓住了社会的热点。养老保险转移接续是涉及到职工切身权利的事，以前有些问题，劳动合同法里写了一笔，没有解决，现在这里边又写了一笔，明确了一个原则，当然对于转移接续的办法还有一些不同认识，怎么解决。总之是要解决这个问题。从中央文件，从国务院政府工作报告，都明确要解决这个问题。

主持人：会不会有一些更细的规定？

张世诚：我觉得以后法定了，相关部门应该拿出一个具体的办法来。

主持人：转移接续受益人会有哪些？

张世诚：农民工是一大块，劳动者都有可能流动，我有可能在北京，也有可能到广州，劳动力市场需求很多，各方面人才都需要，所以每个人都有可能涉及这个问题。

主持人：草案规定，基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹，网友对这个问题也是叫好，但也问到养老保险基金全国统筹的步伐走的怎么样？

张世诚：国务院规定2009年做到省级统筹，2012年做到全国统筹，相关部门工作人员把中央、国务院的指示精神落到实处，包括各个地方官员要有大局观念，这个不是你一个地方的事，这是国家的大事，保证我们国家长治久安的一个大事。包括地方政府，应当从大局出发。尤其是一些富裕的地方，应该作出自己的贡献和努力来。

芮立新：我们现在把这个事看的比较简单，就是地市统筹、省级统筹、全国统筹。从社会保险专业本身来看，这个计划是一个全国统一的单一计划，还是一个省一个计划，还是一个县、一个市各有自己的计划。一个计划就是一个基金，在计划覆盖所有的人，他的单位和个人缴的费都在这一个计划里调度使用，这就叫统筹。我们要做到全国统筹，那就得全国是一个单一的计划，在960万平方公里上，每个单位和个人缴费都是在一个基金篮子里，全国可以调济使用的。但我认为这是需要一个过程的，目标已经很明确了。改革开放之后，养老保险制度是从地方自发开始进行改革，这样一个历史阶段形成的。市里边就把所有的老人统一养着，让所有企业都往这个计划里交钱，这就是市级统筹。已经形成这样一个格局了，要把它变成全国单一的计划，这就是一个慢慢来的事。如果是全国单一计划，政策上是得一致，标准是统一的，比如缴费的基数，计发的办法，费率，基本上都是一致的。最主要的就是执行系统必须是单一的，不能说一个县有一个执行系统，如果这个县作为单一的利益主体，听省里和中央的号令是很难的，只能是依法来做。

主持人：社会保险是真金白银，大家特别关心的一个话题就是我缴了这些钱，这些钱在哪儿？都在做什么用？社保基金谁来收？怎么去管？怎么管的好，确保它的保值增值？

张世诚：我说一下钱的监督，法律委专门向全国人大常委会作了汇报，大家都很关注这个钱，有些人认为我们国家这个体制就是这么运行起来的，这个钱就跟财政一样，都在政府手里，把它当成政府的钱，把它当成财政的钱，把它当成部门的钱了，这个钱不是你的，是缴费人的钱，有的专家说是公共基金。所以这个钱缴得清楚，用得明白，得给老百姓一个放心帐。现在我们也想把这个事解决一下，比如每个月缴了多少钱，账户有多少，权益记录对于我来讲是非常重要的，这个东西，社保部门应该定期告诉人家，有条件的地方，不排除一个月告诉一次，没有条件的地方可以一年告诉一次或者通过现代技术手段可以随时查询记录，我18岁缴费，60岁才能享受这个权利，对我来说是至关重要的。所以这个钱要让权利人非常清楚。这是一方面。

另一方面，这个钱都搁这儿了，要有一个监督的机制。不仅仅是政府的监督、财政的监督，审计的监督，包括权利人的监督也要有。

主持人：这笔钱放在这儿是应该做什么用的？是应该做投资还是做其他用？

张世诚：对于我们现在的管理能力和水平来说，最好是花多少收多少，以支定收。今年盘子算下来，有多少人退休了要领多少钱，比如需要3000个亿，那就收3000个亿，心里没底，就多收百八十亿，就是现收现付。但是现在不放心，中国人过日子都是喜欢略有结余，口袋有钱，心中不慌。余点就余点，但不要太多，在现在管理情况下，一是被挪用，二是被贪污，就是投资也有风险，谁知道现在有这么大的金融危机。所以我们还是愿意安全第一。

芮立新：我基本同意张主任说的意思。关于基金，刚才说了三个环节，怎么收，怎么管，包括管的时候怎么管的好，就是投资的问题，还有就是怎么用。劳动法第九章里有明确规定，社会保险基金经办机构按照法律规定，收支、管理、运营社会保险基金。现实当中，关于基金收的机构，我们想谁收更有利于行政成本的降低，效率更高，更有利于方便老百姓，更有利于事业的成功开展，我觉得这是一个很大的标准。至于下一步该怎么走，立法时再讨论。如果法规定不了，以后条例再规定。

至于怎么管安全，首先法律要规定这个基金是一个独立的主体，它不属于任何人，这个是必须明确的。如果不能明确这个，老是把基金作为一个部门的附庸，怎么监督都很难保证不出事。所以这是一个机制问题，不是一个一般的监督问题，当然监督很重要，即使它是一个独立主体，但它也是物，不是人，也存在着人来行使意志的问题，所以对行使意志的人要有监督，应该在人民银行的国库平台上设一个专户，把这个钱放在里面，要动这个钱，要经过有关部门按照法定程序才能动，否则谁都不能动，动的话，人民银行有监督的权利。就像信托财产，信托财产是独立的，它不属于任何人，如果能做到这儿，这样就比较好办了。

主持人：放在那儿不能动，怎么保值增值？

芮立新：授权一个主体对它行使管理的职能，即使行使管理职能，也要必须依照法律的程序和权限来做。比如说信托基金要去投资时，并不是投资管理人想怎么投资就投资，得按照法律规定，能投什么，不能投什么，投多少比例，要经过哪些机构监督，必须公开程序，必须严格、依法、透明来做这个事。这些都应该在法当中有明确的体现。一句话，既要安全，又要想办法增值。

关于投资问题，每个人都有趋利的动机，这是毫无疑问的，也是我们经济能够发展的动力。但是在趋利的同时必须有风险意识，如果仅仅想得利，又不想舍本，天下没有这么好的事。所以我们在设计制度时，包括我们欢迎网民给我们提各种建设性意见，怎么投资好，要什么样的程序，该承担什么风险，这些都是每个人应该有清醒认识的。就像你去买股票一样，都有风险，你一定要想好了，不可能说有10%的回报而不舍本，这是不可能的。

主持人：展望一下我们国家社会保险体系的未来，一个适合我们国家国情的社会保险体系是个什么样子的？

张世诚：按照《宪法》规定，国家要建立一个基本的制度，保障公民在年老、患病、失业、工伤、生育依法获得权利，如果我们国家社保制度做的好，让每个公民都能老有所养、病有所医，在这几种情况下都能从国家得到帮助，而且是覆盖整个国民的社会保险制度。

芮立新：远景目标应该是这样。我个人展望，我们希望构筑一个比较完整的社会保障体系，社会保险起最基本的作用，社会保险是我们整个国家社会保障体系当中最基本的、覆盖人群最广的、保障风险功能最强大的支柱。这样一个社会保险制度，我们希望在基本养老保险和基本医疗保险方面能够覆盖所有的公民。养老里边包括非正常死亡以后留下的遗属，意外事故导致的伤残，死亡之后丧葬补助等等，都能覆盖所有的公民。

另外，在工伤、失业、生育方面，我们希望能够覆盖所有的从业人员，或者说全体受雇人员都能覆盖到这个制度里来。

主持人：感谢两位嘉宾，感谢观众朋友的关注，下期节目再见 。

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