郑秉文：借社保立法解制度困局

中国社会保险制度还处于未定型、未定性、未定局的阶段，这是立法的难处。应借此次立法，推进中国社会保险制度的改革。

      从2006年初，《社会保险法（草案）》从原劳动和社会保障部首次公开征求专家意见，到日前全国人大常委会向社会全文公布草案征求意见，大约经历了三年时间。三年来，草案经历了三个不同机构的“洗礼”，即原劳动和社会保障部、国务院法制办、人大法工委。三年来，草案内容可以说是越“洗”越少，其结果令人失望。

      三年的立法，凝聚了几百人和十几个部门的心血；三年的立法，也充满了惊心动魄的博弈和进退两难的尴尬。

      制定《社会保险法》的依据是《宪法》和《劳动法》。作为这一领域的“基本大法”，它应该具有一定的专业性和相当的可操作性，这既是立法者的初衷，更是国际惯例。美国的《社会保险法案》经过数次修订，2009年1月1日通过的最新版本，共有21章和一个附则，每章都有十几条，每条又包括十几款，几乎每款都有很多目，是一个复杂庞大却又操作性很强的“无微不至”的法律体系。

      相比之下，中国的《社会保险法（草案）》只有12章91条，全文不足9000字。更为重要的是授权条款太多，明文授权国务院的条款多达九项，许多重要内容仍没有定论。之所以如此，是由很多因素造成的。其中，部门之间的博弈难以定局，制度漏洞难以弥补，是重要的深层原因。

——借立法机会，理清部门之争

      此次草案的讨论过程，充满了部门之间的利益博弈。九项授权性条款中，五项是由于最终难以确定，只能“授权”国务院。“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定”这一条就是一个典型。

      三年里三个阶段的起草过程中，征缴机构的确定经历了此消彼长的“蛇形决策过程”：社会保险部门征缴→税务部门征缴→国务院决定；在此过程中，充满了各种不同立场的交锋，最终还是将征缴机构的确定推给了国务院。早在1999年国务院颁布的第259号令《社会保险费征缴暂行条例》里，允许两个部门同时征缴，由地方省级人民政府自行决定的规定，本来就是个折中的办法，一个妥协的结果。

      十年来，“双重征缴”制度带来了诸多混乱。十年后的今天，制定《社会保险法》应是解决这些久拖不决问题的大好机会。政府理应努力协调各方关系，听取专家和社会意见，抓住这次立法的机会，厘清长期以来部门之间责任和利益的边界，让《社会保险法》真正能够解决一些实际问题。

——立法难，缘于社会保险制度框架未定型

      美国1935年通过的第一稿《社会保险法案》，经过了一年半的详细论证。用现在的眼光看，细节处固然还有瑕疵，但是，在理念和整体设计上还是比较完整的，奠定了随后70多年美国社会保险制度框架的基础，其融资方式和给付公式都较为符合实际。截至2007年底，美国养老、遗属及残疾保险基金总资产为22385亿美元。美国2001年制定的统账结合部分积累制的改革报告，由16名专家（共和党和民主党各八名）经过七个月的封闭讨论，形成一个经过严密测算的长达256页的一揽子改革方案。虽然由于在野党的激烈反对未能呈交国会，最后流产，但这个一揽子改革方案说明，社会保险制度涉及国民的根本利益，从职业生涯缴费到退休受益，贯穿一生的绝大部分时光。因此，它是一个系统工程，其制定的方法应该是集中力量，做各种科学的测算与论证，而不是想当然。制度设计也应长远规划，有统一的理念支撑，而不是走一步算一步。

      但是，中国自1997年正式确立社会保险制度开始，五年之后的2002年，便开始出现农民工退保现象，一直到今天，有增无减；八年之后的2005年，便开始不得不强行予以行政干预，连年上调养老金待遇至今，否则，便与机关事业单位的差距越来越大。1997年确定的个人账户比例为11％、逐渐做实8％的制度结构，到2005年，个人账户缩小至8％，2006年又将做实比例下调到3％或5％（各试点地区不一样）。当试点扩大到11个省份之后，就已经陷入进退维谷的境地，试也不是，不试也不是。试点做实账户的800亿元人民币，承受着通胀可能带来的贬值风险，决策者却束手无策。

      中共十六届六中全会和十七大提出的2020年基本建立城乡社会保障体系的战略部署，亦没有具体实施步骤和进度表。早在2007年2月就首次向专家征求意见的农民工社会保险制度，至今也已拖了整整两年，难以出手。
从以上对中国社会保险制度某些方面的简单描述，可以看出制度被频繁变更，没有完整和成型的体系。这也就解释了为什么《社会保险法（草案）》中有那么多地方难以落笔，原因就是社会保险制度设计存在很多问题。而且，这些问题之间相互联系，互为条件和制约，单独解决一个问题仍于事无补。只能“头痛医头，脚痛医脚”，不断打“补丁”。

      由于制度的零碎，没有完整的理念，导致相关的细节无法以立法的形式确定下来。参保人和参保单位的费率水平、个人待遇权益的明确预期、社会保险关系转续等方面都无法明确规定。而公务员参保办法、农村居民养老方案、社会保险基金投资运营体制、实现省级统筹的时间和步骤，这些大的方面也都无法确定。
中国社会保险制度还处于未定型、未定性、未定局的阶段，一切都在“摸黑”的不确定状态中，这是立法的难处。但同时，这次立法也是中国社会保险制度改革的机遇。应借立法机会，从制度结构上重新审视、完善和扬弃中国目前的社会保险制度。解放思想、实事求是，克服畏难情绪，知难而上，确定中国的福利理念，提出框架性的、完整的社会保险制度设计。否则，《社会保险法》很可能徒有其表，即使出台，也会被束之高阁，无法发挥作用。

——出路在于“混合型”统账结合

      导致社会保险制度困境的重要原因，是个人账户与社会统筹“简单相加”的统账结合制度。这一制度最初是为国企改革设计，适合企业的特征，当将其扩大到全社会时，问题就产生了。由于参保激励不足，导致费基不实和逃费现象十分普遍，以致费率不得不维持在较高水平，这又造成门槛太高，覆盖面难以扩大，从而形成恶性循环。统筹层次相对较低却难以提高，是导致众多矛盾的根源。参保人难以自由流动，导致社会保险制度城乡分割；流动人口难以入保，农民工社会保险成为难题；基金管理分散，投资政策难以统一制定等。

      这些都是因为在中国二元结构僵化、财政“分灶吃饭”和户籍制度约束的条件下，统筹部分难以流动造成的。而强制提高统筹层次，可能会出现道德风险和逆向选择，导致保险费收缴困难。

      基于名义账户理论设计的“混合型”统账结合制度，可以解决以上问题。名义账户制是将社保账户变成一个银行账户，将个人缴纳与企业配比的保险费全部记入个人账户，不设统筹部分。但是，其运作也与银行相似，银行只需在储户提款时供款即可，至于贷款部分，则与储户无关。也就是说，只需保证参保者退休后能按时足额拿到养老金即可。
      这种制度在名义上形成的是完全积累制，参保者随时可以查看个人账户，人走到哪里都是同一账户，可一步实现全国统筹。由于制度透明度高，不受户籍限制，公务员与城乡居民都平等参保，很多其他问题便可迎刃而解。而且，账户资产可由中央统一集中代管和投资，资金使用效率提高，还可以大幅降低费率。
但是，与完全积累制不同的是，参保人退休时，仍然发放终生退休金，相当于目前统筹基金的功能和效果。并且，取消15年最低缴费年限，多缴多得，利益挂钩，一直发放到受益人死亡。

      当然，我们不必照搬发达国家的名义账户制，但在中国经济亟待结构转型的关键时刻，在国内消费始终无法提振的情况下，社会保险制度改革作为社会保障体系的主体，实应提上议事日程，而且，应该放弃碎片化的社会保险制度设计，采取统一渐进的模式，在确定统一框架的基础上，不断完善。《社会保险法》为我们提供了这一契机，抓住这一机会，对下一步中国社会保险制度改革的推进至关重要。（作者为中国社会科学院拉丁美洲研究所所长）

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