张晓晶：中国需要在增长和福利之间寻求平衡

受访者：张晓晶 中国社科院宏观经济研究室主任

民粹主义为何在拉美盛行

南方都市报：你最近从“福利赶超”，从民粹主义的视角来观察拉美在上世纪80年代经济陷入停滞的原因，对中国的当下很有启发性。

张晓晶：民粹主义在上个世纪三十年代就一直在缠绕着拉美发展的政策取向，尽管经历了起起落落，但到今天还充满活力和影响力。很多学者在研究拉美在二战后经过了二三十年的黄金期，为何却在上世纪80年代后陷入经济停滞，贫富差距进一步扩大时，做了不同的解释。有从历史制度因素解释的，认为原来的殖民者留下的坏制度不利于后来的增长；有从种族文化视角解释的，认为语言、民族的多样化构成了增长的障碍；也有从政治经济因素解释的，认为是政权更迭频繁，宏观经济政策失误导致的；也有认为是国家发展战略失误，选择进口替代战略，想通过重工业发展赶超发达国家所致等。这些解释因子不在同一个层次，有交叉有包容，每一个可能都导致同样的结果。但在我们看来，拉美国家受民粹主义主导，在寻求民众福利和经济增长之间失去平衡，是一个至关重要的原因。

什么是民粹主义？这个词的本义是“迎合大众情感的政治主张”。历史上是指俄国19世纪60-70年代和美国19世纪末一些政党的政治主张。后来这个词泛指那些为了拉选票而不顾国家的长远利益，简单迎合一些人经济、社会、政治方面短期利益的政治行为和政策主张。在现代政治经济学意义上，主要指的就是牺牲经济长期发展，在短期内过度实行收入再分配和社会福利制度的一系列政策主张。

南方都市报：民粹主义为什么在拉美“盛行”？

张晓晶：拉美民粹主义的“流行”，是有各种历史与现实原因的。首先与其自身的殖民地历史有关，拉美长期以来是欧洲的殖民地，由此形成的外资主导、贫富差距等问题非常严重。这些无疑成为主张国有化与再分配的民粹主义的土壤。其次，20世纪初拉美快速的城市化和民主化进程也催生了民粹主义。随着大量劳动力转移到城市，形成了市民阶层。由于拉美的民主体制，“农民”变“市民”没有任何成本，而这个群体越来越强的政治诉求，使得当政者对这个阶层的关注成为重点。也正是在这个意义上，民粹主义在早期被看作是“城市民粹主义”，体现出对于农村的忽视。这一特点在后来很长一段时间都没有改变。第三，拉美民粹主义的出现，还有一个重要的历史背景。即经历了一战、大萧条、二战，这些社会动荡与经济波动，使得福利社会、政府干预等深入人心，从而奉行此类主张的民粹主义大受欢迎。

南方都市报：实际上，拉美在上世纪80年代后的民粹主义诉求，是与其在二战后选择的工业化城市化战略也息息相关的。

张晓晶：二战后，拉美经历了人口剧增阶段。上世纪50年代末及60年代，拉美年均人口增长率由1.9%激增到超过2.8%。与此同时，大量农村劳动力向城市转移。二战后拉美城市人口增长是农村人口增长的3倍，而城市产业吸纳劳动力的能力却远赶不上城市人口增长。

60年代，拉美为了脱离当时的全球的不平等经济秩序而选择了进口替代战略。“依附理论”在拉美学界当时非常流行。而进口替代战略是不顾比较优势，是以扭曲市场为代价的，这最终导致拉美工业化发展严重滞后。所以我们就看到，1980年以来直到2000年，拉美整体工业化水平并不高，有些国家甚至出现了倒退现象。

拉美的工业化发展不足，城市化却是发展过度，这二者存在着极大的不平衡。拉美城市化发展，和民粹主义的积极推进有很大关系。拉美的快速城市化形成大量的城市工人阶层，这是对原来的城市权贵、精英阶层的一种消解，也是努力缓和贫富差距、赢得民众支持的重要举措。2000年拉美城市化水平达到75.3%，仅次于北美，超过了欧洲与大洋洲，是亚洲的两倍。与此同时，工业化水平只是在30%左右。这个差距是非常大的。这种不平衡带来很多问题，又反过来进一步强化了民粹主义，比如，随着城市化的推进，大量农村劳动力向城市转移，但这种转移却是在一个没有工业化支撑的情况下完成的。因此，大量进入城市的农民并不能找到工作。于是形成大量失业或者非正规部门的就业，进而形成大量的城市贫民(窟)，他们成为民粹主义的重要支持力量。

民粹主义导致“福利赶超”的社会政策

南方都市报：民粹主义在拉美各国的具体表现是什么？

张晓晶：总的说来，拉美民粹主义可以包含各种各样的具体内容，比如通过强制性的全员就业，实行就业保护；强制提高工资或实行补贴政策，大规模实施普惠制的社会福利制度；针对殖民主义和外国资本的“民族主义”，限制外资和外国企业的发展；国有化，或强烈地偏向公有企业，歧视私营企业；在通货膨胀发生时，用控制价格的办法干预经济，保持名义工资水平等。在拉美各国，所采取的民粹主义政策并不完全一致，在不同的阶段，政治家所迎合的“民众的诉求”，也不尽相同。

拉美民粹主义政策向劳工利益倾斜，这从劳工立法中可以看出来：1、高度就业保护，特别是对在国营企业和大型私营企业的工人实行就业保护。劳资双方一旦签订劳动合同，往往是长期的甚至是终身的，类似于中国的铁饭碗。2、集体谈判居重要地位。主要工会组织的集体谈判成果往往成为本行业和全国各行业的工资、劳动条件和各种福利的标准，且协议一旦形成，很难改变。3、高社会福利保障。拉美的社会保障水平在发展中地区是最高的，虽然保障程度不及发达国家，但社会保障税率却接近或高于发达国家。1987～1988年，在拉美较早建立社会保险制度的阿根廷和乌拉圭，其社会保障税率分别高达34%～45%和54%～57%，接近欧洲国家；有不少国家为20%～30%，也高于加拿大和美国。近几年的改革基本上没有降低社会保障税率，且多数拉美国家的社会保障税大部分来自雇主。显然这会抬高用工的成本。劳动市场在工资和就业两方面均具有刚性，缺少流动性，因此也无法发挥合理配置劳动力资源的功能。这种状况加剧了拉美上世纪80年代的经济衰退

进入新世纪，很多拉美国家非正规部门的就业都超过了50%，即一半以上的劳动力在非正规部门就业。为什么呢？城市化的快速推进与工业化发展的滞后，使得整个社会不能很快地吸纳这些从农村转移到城市的劳动力，这是基本原因。另外，大量非正规就业还由于正规就业部门门槛高，因为存在着对正规部门的劳工保护(包括最低工资制，社会保障等)。保护劳工的利益本身并没有错，但为了获得这个群体的支持不顾财政限制，不断地提高实际工资的时候，结果可能适得其反，即造成了正规部门雇佣工人成本上升，就业机会反而减少了，大量劳动力只有进入非正规部门，妨碍了劳工收入的真正提高。

南方都市报：这是典型的好心办坏事，是不顾市场规律导致的结果。

张晓晶：不仅在劳工政策上，民粹主义另一个重要的体现是在拉美国家的社会支出上。

自二战以来，拉美的社会政策伴随着拉美增长周期起起落落。刚开始，进口替代工业化战略较为成功，增长较快，从而工资补贴也较多，社会福利覆盖面扩大。1990年以前，提高实际工资成为民粹主义的一个基本手段。不过获益最多的主要是城市中产阶级，而贫困人口(特别是农村)受到忽视，因此这部分人还没有稳定的就业与工薪收入，很难被社会福利制度“覆盖”。接下来，由于进口替代战略导致拉美国家竞争力下降，继续靠赤字融资来实行广泛的社会政策就出现了问题，上世纪80年代就出现了债务危机。

上世纪80年代中后期，拉美开始调整社会政策，想方设法去更多地关注那时仍占总人口40%的未就业的赤贫人口，于是引入社会安全网以及将有限的资源用于脱贫。这就更加加剧了社会政策与总体经济增长(即就业增长)的脱节。横向比较来看，拉美的社会支出一直以来都比亚洲要高出一截。

需要指出的是，社会支出主要是指联邦(或中央)政府的社会支出，如果加上地方(省和市)的社会支出，这个数字要高出很多。

问题在于，大量增加的社会支出并没有获得预期的效果，过大的财政赤字最终导致了经济危机与增长停滞，要追求的目标没有实现，由于只图短期内暂时缓解，但长期看却因为它损害了经济增长和就业水平的提高。

工业化发展阶段都可能出现收入差距拉大

南方都市报：这也就是你说的“福利赶超”，其实它是民粹主义一个极端化的体现。民粹主义的初衷本来是实现再分配目标，即收入平等，但由于试图通过政府主导的收入再分配和超出财政承受能力的补贴政策，学习发达国家的福利制度和就业保障制度，以快速提高低收入阶层的收入，快速缩小收入差距。正是这种“赶超”式的政策，导致了财政赤字、债务危机、增长停滞等一系列的不良后果，掉入了“赶超陷阱”。

张晓晶：从逻辑上说，任何国家的工业化发展阶段，都可能出现收入差距拉大，其原因是收入较低的农民不可能一夜之间转移出来，在工业和服务业获得收入较高的就业。现在发达的资本主义国家也都经历过这个阶段。

拉美作为发达国家的殖民地，历史上遗留下来的社会收入差距的问题更严重。而且作为落后的国家，各种“后发劣势”，导致经济增长更加困难，创造就业和农民转移的过程可能更加漫长。但在发达国家的财富和福利制度已经作为“发达”榜样存在的情况下，一是当权阶层中的一些人，会产生“也要过上发达国家富人生活”的愿望，可能腐败更严重，收入差距会拉大得更快；二是广大中下阶层，则很容易向往尽早实现社会平等和社会保障，也希望立马能享受发达国家劳动者所能享受到的福利待遇。人们知道可以有一个“政府全包”的社会福利制度，是有榜样的。这时发达国家的“经济顾问”和“政治顾问”，也会(可能是出于好心)把他们自己国家的制度当作经验来推荐。人们容易忘记的事情是：“天下没有免费的午餐”。发达国家的人均GDP比如说已经是2万-4万美元，而拉美国家当时人均还不到3000美元，“必要劳动”之上的“经济剩余”还不多，大多数人还不是纳税的“中产阶级”，而是需要政府补贴的低收入阶层，同样的福利制度在不同发展阶段上的“可持续性”是完全不同的。

从1950年到1970年，拉美人均GDP的年增长率都在2%-3%之间，但整个上世纪80年代却是负增长。90年代拉美经济略有回升，但进入新世纪，人均GDP的增长只有0.2%，于是增长问题再次成为拉美的中心问题。不仅如此，拉美的贫富差距在80年代后反而急剧扩大。1982年拉美的基尼系数不到0.54，尽管80年代后有所波动，但总体上呈现为上升态势，并且一度超过了0.58的水平。到了新世纪，贫富差距并没有得到有效缓解，除了少数几个国家基尼系数降到0.5以下，仍有相当多的国家在0.55以上，贫困线以下人口占总人口比例也非常高，在2005年，危地马拉和玻利维亚分别达到了75%和64%。

中国需要在经济增长和福利增进之间寻求平衡

南方都市报：拉美的“福利赶超”陷阱对中国当下有何借鉴意义？

张晓晶：对拉美经济在上世纪80年代陷入停滞的反思，国内基本上是以归结新自由主义为主流，但实际上，新自由主义的影响不过是80年代末90年代初的事。尽管仅以福利赶超的逻辑来演绎拉美增长的故事有点过于简单化了，但有些经验却值得我们认真吸取。一是忽视发展阶段的经济赶超，拉美的进口替代战略强调自给自足，不重视利用全球劳动分工和本国比较优势；二是忽视财政限制的福利赶超；再有就是忽视市场机制的政府主导，以行政性控制来动员资源，扭曲市场，导致资源错配。

这些教训对于中国的当下政策含义，我想主要是三个方面。一是要重视初次分配。中国也需要在经济增长和福利增进之间寻求一种平衡，要避免强调分配忽视增长，要强调增长的核心地位。只有经济增长，产业吸收能力强，创造更多的城市就业岗位，才能促进农村劳动力的转移，才能完成中国的城市化进程，贫富差距问题才能得到更好的解决。同时要尽快改革初次分配领域中的不公，如垄断行业的高工资、国企红利未能上交为社会分享以及腐败等问题。

二是提高社会保障水平要与发展阶段相适应。目前我们大幅提高社会保障水平，对应对危机及促进经济结构的转变都有很大的积极作用。不过，这种社保水平的提高应与中国的发展水平相适应、相契合。过度提高社保水平会大大增加企业的用工成本，这样不利于农村劳动力的转移，同时也影响产业的梯度转移和削弱国际竞争力，而这些都有碍于经济的长期增长。同时，过度提高社会保障水平会增加财政负担，作为发展中国家，中国仍然面临财力的限制，不能与发达国家比福利。尽管近年来税收增长、外汇储备增长很快，但决不意味着可以不顾财力的限制去打造民生工程。事实上，考虑中国大量的综合负债(包括银行坏账、地方政府债务、社保欠账等)以及未来老龄化问题，财政方面是有隐忧的。因此，从长远看，要调动国家、市场、社会三方的共同力量，形成个人、政府以及非政府组织等三方等共同负担社会支出的格局。

三是打造民生工程应尊重市场机制。由于中国经济增长和社会发展的失衡，社会上出现了要求政府承担更多责任的呼声：即政府调整支出结构，增加社会性支出(如教育、医疗、社会保障等方面)，在提供公共产品和服务方面发挥基础性作用，使低收入人群也能获得均等化服务。这种呼声在当前阶段是必要的和合理的，并且也只有真正重视民生，才回归到增长的本质。不过，强调政府责任的同时也要明确政府责任的限度。拉美国家强调政府干预导致的低效率和腐败，是我们要尽力避免的。

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