论建立基本养老保险个人账户基金市场化运营管理制度

在东北三省试点工作的基础上，2007年又有11个省市[2]加入到基本养老保险个人账户做实的试点。个人账户做实的方向是正确的，预计在不久的未来这项工作将全面展开。在基本养老保险个人账户做实的政策下，个人账户基金市场化运营是必要的也是可行的。个人账户基金应该按市场的原则配置，追求社会平均收益率，这既是养老制度的内在要求，也是市场经济发展的外部要求。养老保险体制的发展及中国资本市场的发展为个人账户基金市场化运营提供了有利条件和难得机遇。各国的经验和教训表明，个人账户分散决策投资的制度是不可取的，在这种制度下管理成本很高，且由于个人投资决策能力的限制，多数人的投资收益并不理想，所以作者建议建立有独立人格的省级个人账户基金委员会管理下的专业化、规范化、市场化运营的基金管理体制。

一、研究的背景

1997年按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度（以下称“统账制度”）。统账制度的本意是想通过个人账户基金的积累减轻未来人口老龄化的压力。但由于没有设计由旧制度向统账制度的转制成本消化机制，统账制度运行的结果是，个人账户的保费用于了当期退休金的支付，个人账户空账运行。

为了解决个人账户空账运行的问题，在总结辽宁试点的基础上，2004年吉林、黑龙江两省分别实施了《吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案》和《黑龙江省完善城镇社会保障体系试点实施方案》。在基本养老社会保险方面，试点工作的核心是缩小个人账户规模并部分做实个人账户，本文称之为  “基本养老保险新政”。“新政”要求吉林、黑龙江两省从2004年1月1日起，将基本养老保险个人账户规模从11%调整到8%并从5%起步做实，2007年将全部完成做实个人账户8%的目标。至2005年，辽宁省个人账户已做实206亿元，吉林和黑龙江省个人账户分别做实27.5亿元和32.4亿元[3]。

个人账户做实是正确的选择，这是由“统账制度”的基本目标决定的。在国务院2005年38号文件的指导下，2006年以来，又有11个省开展了此项试点，个人账户积累基金已有500多亿，在全国范围内做实个人账户已是必然趋势。

目前面临的紧迫问题一是集中管理体制下，管理者与所有者的角色不统一，所有者监管缺位，基金的完整性受到威胁，挪用、贪污现象不可避免；一是个人账户基金的积累与严格的投资限制政策之间的冲突。1997年统账制度建立之初，政策规定，养老保险基金只能存于银行和购买国债，个人账户按当年一年期银行利率记息。这是一种严格的资金运用管理体制。但同时，对个人账户基金在监管方面的规定，除了“收支两条线”来防止主管部门滥用基金的行为之外，几乎没有别的内容，比如基金管理主体的独立性、监管的主体、手段、违规的惩罚等等都缺乏具体的和可操作性的规定。我们且称之为“严投资宽监督”的基金管理政策，它还远远算不上是一个规范的基金管理制度。“严投资宽监督”的结果，一是养老保险的目标受到挑战。基金利率过低，严重影响了受益人的利益和制度的可持续发展，基本养老保险的目标受到挑战；二是养老保险基金的正外部性作用不能发挥，反而只能给中国目前金融市场的流动性过剩带来压力；三是资金内在的投资要求与严格的投资管理冲突，结果是不断出现违规操作运营基金[4]。严重损害了政府、社会保障制度的形象，也损失了一大批干部。这个政治问题是养老保险制度的一个不良副产品。

在这种背景下，本文认为建立有独立所有制人格的个人账户基金管理主体、并将个人账户市场化运营制度的建立非常紧迫。限于篇幅，本文不讨论政治层面的问题，只讨论个人账户市场化运营的必要性、可行性及制度框架基本设想。

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