郑秉文：“社保新政”转变增长方式必由之路

后危机时代社保制度展望：处理好四大关系

“社保新政”虽然为中国成功抗击金融危机和最早走出危机作出了贡献，但同时也暴露出社保制度存在一些制度性与结构性问题，这既是此次金融危机对中国社保制度的挑战，同时也涉及到后金融危机时代中国经济增长中社保制度的功能和定位的调整问题。

社保制度之所以被视为扩内需、促增长和转变增长方式的一个“长期投入”的生产要素，是因为劳动力的长期产出决定于资本投资率或劳动效率。资本投资的功能有三：一是可部分替代生产过程中消费的资本存量，二是可额外增加劳动力资本存量供给，三是可确保使用最新的技术。正是从这个增长理论出发，社保制度对人力资本的投资可确保有效运用资本存量的劳动力技术水平的提高。经验数据显示，在发达国家与欠发达国家之间、正规经济与非正规经济之间，之所以前者的长期产出水平高于后者，就是因为前者对包括社保制度在内的人力资源的投入占GDP比重要高于后者。在后金融危机时代，转变经济增长方式已刻不容缓，笔者为此提出以下12个政策建议，并认为要着力处理好以下4个关系。

一是处理好扩大覆盖面与制度建设的关系。

制约中国社保制度不能为扩大内需作出较大贡献的一个重要缺陷是覆盖面狭小，没有充分发挥安全网的作用，成为扩大城乡居民消费的体制性障碍之一。扩大覆盖面、实现应保尽保将有利于城乡居民建立消费信心这也是“十七大”对社保体系提出的一个战略目标：在养老保险方面，虽然目前“新农保”的出台为农村仅为8%（6000万人，占农村总人口比重）的覆盖面带来了新的希冀，但是，我们还有很长的路要走，随着试点的铺开，还会发现很多其他需要不断解决的问题；城镇养老保险的形势更为严峻。如果说“新农保”的政策特点可以一举打破农村扩面的瓶颈，那么，城镇养老制度的难点则依然存在，政策依然没有重大突破，几亿灵活就业人员的参保问题依然是一个巨大挑战。在医疗方面，虽然新农合基本解决了农村居民参保问题，但在城镇居民医保制度上，绝大多数人目前还“裸露”在制度之外。至于失业、工伤和生育保险，其覆盖面仅平均为城镇养老覆盖面2.2亿人的一半左右（分别仅为1.2亿、1.4亿和9000万）。社会安全网覆盖面狭小，这是城乡储蓄率居高不下、心存消费余悸和内需难以启动的原因之一。

但是，扩大覆盖面不能以牺牲制度建设为代价，不能顾此失彼，不能以长远利益换取眼前利益，不能以行政手段代替制度改革。为此，在扩大覆盖面时，笔者提出3个政策思考：要注意把制度碎片化缩小到最小程度；要十分注意强化制度的激励机制，这是扩面工作的主要内在动力；要增强制度的透明性、可及性与稳定性，这是扩面工作的重要内生机制。

二是处理好社保制度自身积累与宏观经济环境的关系。

中国社保基金增长较快，尤其近5年来，年均结余2000亿元左右；1993年社保基金累计仅为335亿元，到2008年底则高达1.37万亿元。社保基金结余并不是越多越好，尤其对养老保险来说，在投资体制不尽合理和收益率低下的情况下，滚存余额过大就意味着受到的侵蚀越大，这是因为，在现收现付下（中国养老保险虽为统账结合模式，属于部分积累制，但由于目前绝大部分为空账，可近拟看做现收现付制），积累的本质是未来的债务。为此，有些国家规定的“基金比”（即当年支出额与滚存结余之比）还不到30%，而中国目前“基金比”已达150%。滚存余额过大意味着未来政府的责任就更大，换言之，过高的社保基金积累也不是免费的午餐。

重要的是，如果社保制度自身积累过高，就有可能与外部宏观经济环境的要求形成冲突。改革开放30年来，中国国际收支经常项目、资本和金融项目至今连续18年呈现“双顺差”，截止到2009年9月底，外汇储备已达2.27万亿美元；中国储蓄率是世界之最，从1998年的37.5%上升至2007年的49.9%，2008年已高达51.3%。

为此，笔者提出3个政策思考：某些险种的费率可以适当下调，某些险种的待遇水平可适当上调；要尽快建立待遇水平指数化挂钩的机制；要加快改革投资体制，将贬值风险降到最低程度。

三是处理好第一支柱和第二支柱的关系。

十几年前中国政府便确立了多层次社保体系的基本理念，但目前五支柱的“瘸腿”现象十分严峻：第一支柱负担过重，其他支柱发展严重滞后。在医疗保险制度中，第二支柱明显缺位，尤其对大病和特种病的费用补充微乎其微；零支柱即城乡医疗救助制度显得投入不足，覆盖面狭小。养老保险制度五个支柱之间“瘸腿”状况更为严重：属于基本保险的第一支柱压力过大，广大退休人口的收入来源主要靠这个支柱；属于第四支柱的个人储蓄不得不畸形发展，储蓄率必然过高，这反过来又是第一支柱完善造成的；属于商业养老保险的第三支柱发展相对较好；来自一般税收的养老补贴性质的零支柱还没有建立起来，是一个空白；企业年金作为第二支柱发展十分缓慢，人为制约因素很多。此次金融危机显示，应尽快理顺多层次和多支柱之间的关系，大力发展第二支柱，尽快建立零支柱。为此，笔者提出3个政策思考：第二支柱即企业年金制度要尽快解决“税优瓶颈”；第二支柱即企业补充医疗保险制度要加快建设步伐；第三支柱即商业养老和医疗保险产品仍需加速发展。

四是处理好缴费型制度和非缴费型制度的关系。

大概念下福利制度可分为社会保险和社会保障2个制度。“社会保险”属于缴费型制度，是一国福利制度的骨干部分，追求的目标应是制度收支的自我平衡机制和制度的财务可持续性。西方国家在21世纪90年代之所以先后掀起的风起云涌的改革浪潮，其根本原因就是其社会保险制度的支付能力出现了问题。相比之下，“社会保障”是非缴费型制度，其功能定位应该主要是体现国家的责任，强调二次分配对一次分配的校正，让受益人口能够分享到经济高速增长的好处，注重对社会弱势群体的救助，使其真正成为一个社会安全网和抵御社会风险的最后一道防线。

在处理好这2个制度的关系方面，此次金融危机对中国的启发起码有2个：一是加大非缴费型制度投入有利于拉动内需，但目前中国非缴费型的养老金制度还处于空白状态，社会救助的投入比重较小，城镇居民依赖的主要还是缴费型制度。二是加大非缴费型制度投入涉及到长期内“福利模式”（WR）的选择取向问题，在目前世界各国中，凡是非缴费型支出比重较大的福利模式，其劳动力市场弹性都比较好，内需驱动具有可持续性，反之则相反。为此，笔者提出3个政策思考：厘清缴费型和非缴费型两个制度的边界；加大城乡医疗救助制度和城乡低保制度的力度；尽快建立养老保险“零支柱”即非缴费型养老金制度。

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