从扩大覆盖到制度公平 社保改革踏入“深水区”

在今年政协的一次小组讨论上,全国政协委员马鸿烈颇有感触地讲了这样一个故事:他有个朋友做了7年厂长,退休后的收入,却与同级别的退休公务员相差2500元。

对这样的巨大落差,身为甘肃省酒泉钢铁(集团)有限责任公司董事长的马鸿烈颇有“兔死狐悲”之感。

虽然从2005年开始,中央连续五年给企业离退休人员增加养老金,但却并没能有效地缓解机关事业单位和企业社保水平之间的差距。用马鸿烈的话来说:“两者上涨幅度好比龟兔赛跑。”

养老金机关事业单位和企业之间双轨制所折射出的是中国社会不同群体之间社保待遇的不平等。由于不同群体之间社保制度的不统一,导致二次分配“逆向调节”的问题突出,在某种程度上拉大了贫富差距。

而在今年两会上,代表委员对社保制度的关注更显示出了公众对于社会保障体制均等性、公平性的急迫期待。

2010年中国社会保障改革目标不应再满足于为不同的人群设计不同的制度模式,而是更加关注群体之间社保待遇的均衡和平等,这也意味着,改革将踏入“深水区”。

社保制度痼疾

根据今年的政府工作报告,今年社保类中央财政拟安排3185亿元,在去年2906亿元的基础上再次上浮。

增加资金就一定能解决社保制度本身所存在的问题吗？答案是:未必。

“目前社保制度中存在着制度碎片、政策排他、预算缺位、政府存在一定程度失灵等四方面问题。” 清华大学养老金工作室副主任刘广君告诉《第一财经日报》。

刘广君还指出,由于现行养老金制度碎片化现象的存在,政府在资金扶持上采取了“打补丁”办法。城乡、地域及个人身份的不同,补丁的颜色和大小也不同,造成不同人群利益差距加大,引发社会矛盾,如公务员和企业职工的养老金差距。

“政府钱没少花,但引来骂声一片,这肯定是制度上有缺陷。”刘广君说,如果不尽早从根源上对社保制度进行改革,政府投入每年必须持续增加,负担会越来越重。

另一个不能忽视的问题是,政府失灵在社保领域也普遍存在。譬如机构重叠、管理成本高、办事效率低、养老金争议案件增多、存在骗保漏缴等等。

虽然政府近年来着力于扩大社保覆盖面,但事实上除了医疗保险进展速度较快之外,其他险种扩面的效果并不显著。以农民工社保为例,截至2008年底,全国参加现行城镇企业职工基本养老保险的农民工2416万人,只占城镇就业农民工的17%。

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改变“逆向调节”

在收入分配环节中,在国民收入第一次分配中,我国劳动者收入增长缓慢、不同行业分配不公问题较为突出。而在国民收入第二次分配中,转移支付缺乏法制化,社会保障投入不足,城乡差距进一步扩大。

社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利等,其中对社会起重要作用的是社会保险尤其是养老保险。特别是随着经济的发展,收入差距扩大的趋势在加强,一个现实是越是穷人譬如农村、农民工则越需要保障,但是社保制度在农村地区的完善程度还有欠缺。

这主要表现在,城乡养老制度分割;城镇养老统筹层级过低;农民工参保缴费比率过高,不能与城镇职工享有同等养老保险权益等问题。

从去年开始,国家开始在320个县开展新型农村社会养老保险试点等多项改革。但是在试点地区,资金依然是难点。

在国民收入二次分配中,社会保障本应缩小差距,但在现实中,由于社保制度不够完善,很多实际需要帮助的人群并没有纳入到保障中来,再分配环节中“逆向调节”问题突出。

由于社保强制性不足,在城镇就业人员中,养老、医疗保险参保率仅为62%和60%。农民工的参保水平更低,参加养老、医疗保险的不足20%和31%。许多劳务工的社保缴费基数低于工资水平,甚至按最低工资标准计算。

不同人群之间社保制度差异也人为地造成了社保待遇的不公平,一方面是低收入者老无所依,而另一方面是本就高收入的群体退休之后保障更多。最明显的例子是中央企业占据了90%以上企业年金市场,通过补充保险进一步拉大二次分配差距。

全国统筹是方向

去年社保改革是举措最大的一年,养老保险省级统筹制度在去年破冰,包括农民工在内的城镇企业职工养老保险关系转移接续办法也在去年迈出实质性的步伐,320个县开展新型农村社会养老保险试点等多项改革。

而下一步改革的方向在哪里？ 成都市副市长刘家强在接受本报采访时表示,改革首先需要提高统筹层次,尽快实现全国统筹,当统筹层次提高之后,转移接续就会变得很容易。

目前,中国事实上真正实现省级统筹的只有几个省份,大部分地区只是建立了省级调剂金制度,没有达到真正省级统筹所规定的资金流管理、人员机构编制等都集中于省一级的要求。

中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文此前曾公开表示,目前我国社保改革全国统筹的难点在于,我国长期形成了低层次分割式统筹模式,这种模式已经“相对固化”。

社保基金管理被分割在2300多个统筹单位里,几乎都是县市级的统筹,五项保险基金在每个统筹单位又是分开管理的,如果加上农保基金等,全国范围独立管理的基金至少有一万多个。

对此,刘广君建议社保实行“社会统筹国民化、个人账户全民化”管理,即通过征收税费建立中央统筹基金,向达到法定年龄的老年人支付基础养老金,以实现其基本生活保障;另一方面通过延期征税政策和个人养老金账户治理机制,鼓励居民在一生中“择时酌情”地储蓄和经营养老金,以保证老年生活幸福无忧。

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