胡晓义：加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系

社会保障是现代国家政府的一项重要社会经济政策

（一）社会保障的基本功能

社会保障有三个主要功能：一是社会稳定的“安全网”。相对于自然经济形态，工业社会的职业风险和社会风险程度大大增高，无论是劳动者还是雇主，仅靠个人往往难以抵御。国家通过社会保障制度，把众多社会成员联结在一起，共同化解风险，突破了家庭、行业、地域的局限，有利于减少社会贫困，避免由此引发的社会震荡。二是收入分配的“调节器”。在市场经济中，竞争法则造成初次分配差距拉大。社会保障以其很强的收入再分配功能缩小贫富差距，平衡不同利益群体之间的关系，推动实现社会公平的目标。发达国家在实施社会保障制度后，基尼系数一般能够从初次分配时0.44左右降为0.28左右。三是经济波动的“减震器”。在市场经济中，经济的周期性波动难以避免。在经济运行处于低谷时期，往往出现社会消费萎缩，公众信心降低的现象。政府通过调整社会保障的项目和标准，改善居民消费预期，调节社会总需求，有助于减小经济波动的振幅。对我国来讲，社会保障关系到亿万人民群众的切身利益，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容。加快完善社会保障体系也是深入贯彻落实科学发展观，实现全面协调可持续发展的客观要求。

（二）社会保障的历史沿革

现代社会保障制度是伴随工业化的过程而产生的。近130年来，国际社会保障领域发生了三个标志性事件。

第一是1883年后，德国陆续颁布了疾病保险法、养老保险法等社会保险的法律，开现代社会保障制度之先河。当时的德国“铁血宰相”俾斯麦曾经说过：“养老保险是一种消除革命的投资，一个期待养老金的人是最守本份的，也是最容易被统治的。”从统治者的角度来看，他对社会保障制度做出了一个政治上的诠释。

第二是1935年美国颁布《社会保障法》。1929年到1933年发生的世界经济危机，使古典经济学一直推崇的“看不见的手”的市场规律遭到巨大挑战。在美国，股市崩盘，实业凋敝，大批工人失业，过去积累的养老金在一夜之间化为乌有，引发了工人运动。在这种背景下，罗斯福推行新政，其中一项重要内容就是建立社会保障制度，规定国家为老年人、儿童、残疾人提供基本的生活保障，雇主要为劳动力支付养老金和失业保险金，提供医疗保险。罗斯福当时说：“政府如果对老者和病人不能照顾，不能为壮年提供工作，它就不是能够存在下去或者应该存在下去的政府。”在自由主义理念占统治地位的美国社会，提出政府要干预市场，这是需要有巨大勇气的，是一种“反潮流”的行为。

第三是二次大战之后，新独立的国家特别是发展中国家纷纷建立了社会保障制度。1952年国际劳工组织通过《社会保障（最低标准）公约》，这是首次在世界范围内使用社会保障的概念。以此为标志，国际社会把各国单个的社会保障政策集合为当代各国政府应该共同追求的社会目标和价值取向。到目前为止，全球有172个国家至少建立了一种社会保障制度，社会保障成为各国普遍的社会经济政策。

（三）社会保障与商业保险的区别

国际劳工局对社会保障的定义是：“社会通过采取一系列公共措施，以保护其成员免受由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度减少的经济损失及社会贫困，并对其社会成员提供医疗照顾和对有子女的家庭提供津贴。”从中可以看出社会保障有3个基本特征：第一，社会保障是由社会提供的援助，而区别于家庭成员之间的相互援助；第二，社会保障的援助是通过采取公共措施，即政府行为，而区别于个人的慈善行为；第三，社会保障提供的保护是经济援助，而不是精神的抚慰。

社会保险与商业保险有遵循“大数法则”实现互济、分散风险的共同点，但也有明显的区别：一是性质不同。社会保险由国家立法强制实施，以公法调节；商业保险则是一种商业行为，保险人与被保险人之间是自愿的契约关系，属私法调节范畴。个别商业保险项目也通过政府组织来实现，但如果过多采用这种方式，就是用国家机器来为商业公司牟利，必然导致社会混乱。二是目的不同。社会保险目标是保障劳动者的基本生活，维护社会稳定，不以营利为目的；而商业保险一般是在保证获利的前提下分散投保者的经济风险。三是政府责任不同。社会保险是宪法和法律规定的公民或劳动者的基本权利，政府承担最终的政治和经济责任；商业保险则遵循市场竞争规律，政府主要是依法进行监管。如果混淆了这些区别，盲目允许市场主体介入本应政府发挥主导作用的领域，就会以公共资源培育起一种巨大的既得利益集团来干扰公共政策的选择，这是非常危险的。

（四）社会保障的基本模式

社会保障主要有三种模式：

第一种是社会援助，或称普惠型社会保障，以英国和北欧国家为代表。基本特征是:资金来源于一般税收而不单独征社会保险费;在一些项目上(主要是养老、医疗、单亲家庭等)实行全民保障，不要求权利义务相对应；保障范围广泛，但援助金额与申请人原有的生活水平无关。这样的制度安排，好处是由政府负全责，容易普及；问题就是福利刚性极强，“福利国家”的政府虽明知财政负担越来越重，但在政党斗争中，谁也不敢削减这种福利，以免丢失选票。自上世纪90年代开始，这些国家也在谋求改革福利制度，如英国工党提出了“积极的福利社会”的概念，把直接的经济资助更多地转向人力资本投资，主张公民与政府分担福利费用。

第二种是社会保险，以德国、美国、日本为代表。基本特征是：以个人和雇主缴费为主要资金来源，形成专项基金；权利与义务相对应，只有缴了费才能享受相应待遇；待遇给付水平与此前劳动者的个人收入成正比。这种收入关联型的制度，好处是政府主要负责组织、引导、监督，承担有限责任。主要问题，一是面对人口加速老龄化，养老、医疗等社会保障支出增长迅猛，传统的“代际赡养”模式，企业和个人的缴费负担越来越重；二是无法覆盖从未就业的人群，他们中的贫困群体的保障问题还需要其他制度来解决。

第三种是储备基金计划，也称公积金计划。以新加坡、智利和我国香港地区为代表。基本特征是：政府强制每个劳动者建立个人账户，为养老及医疗、住房等做资金储备；雇员（或雇主和雇员双方）的缴费全部计入个人账户；个人账户资金投入资本市场运营以实现保值增值；待遇完全取决于个人账户积累额。这种方式对个人的激励性强，资金的流动性也适于市场运作。但理论界普遍认为这只是一种强制储蓄，缺乏必要的互济性，而且储备基金容易受到通货膨胀等因素的冲击。因此，实行这种模式的国家，一般都有相应的最低保障标准，同时政府对投资风险承担一定责任。

此外，过去还有一种适应计划经济体制的“苏联模式”，在历史上曾经发挥过重要作用，但随苏联解体，这种模式已基本消亡。另外，还有一种雇主责任计划 即不采用缴费、征税等方式集中资金，只由政府规定雇主对劳动者职业风险的赔偿或补助责任，多用于雇员工伤、生育、疾病等项目。

（五）国际社会保障的发展趋势及对我国的启示

国际劳工组织把社会保障项目分成9项，其中养老、伤残、遗属补贴大体对应我国的城乡养老保险制度，医疗照顾和疾病津贴大体对应我国的城乡医疗保险制度，工伤、生育、失业保险与我国的制度大体对应，家庭补贴和我国城乡低保制度相似，但也有所不同。

国际社会保障的发展趋势分为两支：发展中国家主要在谋求健全制度，扩大覆盖面，提高社会保障水平；发达国家主要是应对老龄人口迅猛增长、福利刚性、政府负担过重以及利益多元化的挑战。综合起来，各国社会保障发展有四种共同趋势：第一，相互借鉴，单一模式向混合模式演进。各国社会保障制度体系大都以某种模式为主，兼容其它模式，基本取向是多层次、多支柱。第二，调整政策，由消极的保障向积极的保障转变。特别是加大人力资源投资、培训，鼓励就业和创业，以期相对减少刚性福利支出，降低“养懒汉”倾向，增强社会活力。第三，重新整合，分散管理向统一管理过渡。欧洲早期社会保障都是按行业来组织的，一个国家有几十个、甚至几百个社会保险计划，存在着多头管理和经办、相互攀比待遇、重复保障、管理成本高等弊病。现在出现了向统一管理过渡的趋势，如法国就建立了统一的征收联盟，德国合并了253个行业医疗保险机构，澳大利亚组织了“中央连接系统”，这有利于资源共享，降低成本。第四，分散风险，社会管理与市场化运营相结合。在社会保障领域，政府越来越倾向于承担有限责任，个人也要承担投资风险。

国际社会保障的历史沿革和发展趋势，对我国加快建立社会保障体系有重要启示：第一，世界上各种社会保障模式和制度安排各有千秋，没有绝对的优劣和高下之分，关键在于是否适合本国国情。第二，社会保障制度改革要注重基本制度的稳定性，朝令夕改必然加大社会成本。第三，健全的管理服务体系是实现社会保障目标的基础。第四，应对经济和社会危机往往是完善社会保障体系的重要契机。

【出处：人民网】

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