中国养老保险制度的核心风险在哪里：财务风险

■作者系全国人大常委、中国人民大学教授 郑功成

人口老龄化与养老保险基金制

众所周知，养老保险肩负的是在劳资分责、政府补贴的基础上平滑人生消费并为老年阶段提供经济保障的使命，是各国社会保障体系中最重要的制度安排，一个国家或地区社会保障制度的成败在很大程度上取决于养老保险制度的成败。中国的养老保险制度正在加速建设之中，它通过建立城镇职工基本养老保险、公职人员基本养老保险、农民社会养老保险和老年津贴制度覆盖全体国民，乐观的估计是可以在这一届政府任期内基本实现养老保险制度层面上的全覆盖。中国养老保险制度的发展路径，是从形式普惠的全民覆盖向实质公平的全民覆盖逐渐迈进，即首先应当实现多元有序组合的养老保险制度覆盖全民，然后逐渐缩小不同群体之间、不同制度之间的待遇差距。

在国际上，伴随着人口老龄化时代的到来，养老保险的财务危机也自上世纪70年代以来成为讨论得最多的问题，并进而成为养老保险制度的核心问题，即养老保险基金的收支会因人口老龄化而带来越来越大的缺口，最终导致政府财政压力与年轻一代的负担加重。正是在现收现付型制度难以应对人口老龄化高峰来临的背景下，源于智利的养老保险个人账户基金制改革为世界养老保险制度提供了一种新鲜的经验。1980年开始的智利养老保险制度变革，核心在于用私有化的个人账户基金制取代了原有的公共养老保险制度，笔者曾经论证这种制度其实是“强制储蓄加自由投资型养老金制度”，它离社会养老保险制度的原始功能即互助共济和保障老年生活的本源职责其实已经产生了偏离，但又借助了市场的力量，缓解了因人口老龄化带来的代际之间负担的不公，也为劳动者在退休后能够继续分享经济发展成果提供了新的途径。因此，智利的创新有值得肯定的贡献。

在智利养老金制度改革前，新加坡建立了公积金制度；在智利养老金制度改革后，中国内地建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，中国香港地区则建立了强积金制度，这大概是养老保险制度采取个人账户基金制的四种类型。在这四种类型中，智利是完全由个人缴费建立基金并且由个人投资，账户所有者自己需要承担投资风险；新加坡则是劳资分担缴费责任并且由公积金管理局实行公营，政府负责给以固定投资收益回报；香港则是劳资分担缴费责任但由强积金所有者决定投资并获取收益，从而可以称之为“新加坡式缴费+智利式投资”；中国又是一种特别的类型。

从理论上讲，养老保险选择基金制的实质，在于利用市场机制通过投资来实现养老金的保值增值，增值应当是其追求的目标。因此，以个人账户为标志的养老保险基金制，通过强调自我负责的原则，在淡化互助共济功能的同时确实可以在一定程度上缓和人口老龄化导致的养老金支付压力，但也同时增加了保值增值的压力，个人账户的规模愈大，压力愈大，风险也就愈大。中国的基本养老保险制度借鉴了智利的经验，同样也面临着基金制必须面对的投资压力与风险，这应当是毋庸置疑的。因此，在现收现付财务模式下，人口老龄化必然导致养老保险制度的财务风险；选择积累式的基金制可以应对人口老龄化，却又必然带来保值增值的压力与投资风险。两者如何取舍是各国养老保险制度改革与发展必须回应的命题。

中国养老保险制度的危机会来自人口老龄化吗

前已述及，养老保险制度是否存在财务风险是这一制度的核心问题。中国基本养老保险制度选择的是社会统筹与个人账户相结合的模式，尽管这种模式还需要进一步修正完善，但与其他国家相比较，就这一制度的框架及相关影响因素而言，中国在相当长的时期内应当不会出现发达国家因人口老龄化导致的财务危机。这是因为：

第一，中国已经从制度上为应对人口老龄化做了两个储备：一是基本养老保险制度中建立了个人账户基金，即参保人自己需要为自己养老积累一部分资金，这是减轻下一代人负担的举措；二是在2000年建立了作为战略储备的全国社会保障基金，目前的规模是8000多亿元，预计未来五年将达到或者超过1.5万亿元，以后还会继续扩大规模，因为这笔资金在20～30年内不需要使用。这两个制度安排是发达国家所没有的，而战略储备基金更几乎是所有国家没有的，这种财务准备，与发达国家相比，显然是应对人口老龄化的最好保障，堪称远见卓识。

第二，中国有两笔丰厚的公共物质基础：一是庞大的国有企业，它们是国民福利的重要财政来源；二是国有与集体所有的土地制度。国有企业与国有或集体所有的土地制度，均是包括养老保险制度在内的中国社会保障体系的重要物质基础，这也是其他国家所没有的或者不完全具备的。

第三，中国有功能强大的传统家庭保障，尽管这种保障的功能在持续弱化，但在相当长的时期内，仍然是中国人解决养老问题的重要依靠。尤其是家庭成员之间的相互照顾，更会对养老保险制度产生直接的替代效应。

第四，中国现行的退休年龄很低，平均只有52岁左右。而中国人的人均预期寿命已经达到甚至超过一些中等收入国家的水平，现在达到了73岁。因此，根据发达国家的经验，未来30年左右还有延长退休年龄的巨大调节余地，因为到本世纪中叶中国人的退休年龄延长到男女同龄65岁退休，不仅是养老保险制度的需要，更是人们分享发展成果和缓解未来劳动力不足压力的必要举措。这几乎是所有发达国家养老保险制度不具备的有利因素，因为发达国家的退休年龄已经达到了65岁以上。

第五，中国的养老保险制度目前仍然是选择型养老保险制度，伴随着年轻一代的不断加入，制度内的人口年龄在未来10～20年将呈现年轻化趋势。因此，中国人口老龄化的高峰与养老保险制度的支付高峰其实并不同步，即养老金支付高峰事实上一定会大大晚于全国人口老龄化高峰，这也为养老金制度的可持续发展提供了很大的空间。

综上，中国的养老保险制度及与之相关的上述因素，几乎是其他国家所不具备的，这应当是中国养老保险制度可以持续发展的基本条件。尽管计划生育政策为中国人口老龄化的发展进程提供了加速度，使得中国在30年时间内就达到了西方国家上百年人口老龄化的发展程度；新中国成立后人均预期寿命的持续延长也是导致中国人口老龄化的重要因素，中国确实正在进入“少子高龄化”的时代，这对未来时期养老保险制度的可持续发展带来了挑战。但发达国家所遭遇的养老保险制度财务危机，在中国因有上述有利因素存在，在相当长的时期内反而不是一个值得关注的重点。因此，如果中国也像其他国家那样对人口老龄化问题惶恐不安，或者过分夸大养老保险制度因人口老龄化导致的未来财务危机，不仅是忽略上述有利因素的不准确的结果，而且有可能造成忽略应当高度警惕的其他风险，导致战略决策的失误。

【出处：中国金融杂志】

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