社保改革距离福利国家太远

岳经纶，中山大学政治与公共事务管理学院行政管理学系教授，社会保障与社会政策研究所所长

PART 1 社保制度的碎片化与“福利地区”

时代周报：养老问题的争议,目前可以从两个方面关注，一是社会保险制度的分配正义，一是包括养老金在内的社保资金这块蛋糕如何做大。明年开始实施的“十二五”规划和刚出台的《社保法》都明确了今后社保体系的发展方向，并以立法的形式明确提出了要实施“全国统筹”的目标。对此，你怎么看？

岳经纶：提高社会保险，尤其是养老保险的统筹层次大概从上世纪90年代我们国家开始建立社会保险制度的时候就谈到了。但直到今天，尽管名义上有二十来个省达到了省级统筹的水平，但实际从运作层面来看，还是有很多水分。像养老保险制度这么重要的制度从一开始就应该确立一个全国统筹的目标，而不是到了今天再来谈全国统筹。上世纪30年代的美国，在一开始设计法定养老保险制度时，就是一个全国性的制度，而不是各州自行其是。

当然，当初之所以缺乏统一的筹划，也要归咎于“文革”中期原先的劳动保险体系遭到了破坏，职工的社会保障责任被推给了企业，这造成了我们必须从零散的企业式的社会保障体制转移到社会化的保障体系。这种低起点，并且是自下而上的统筹过程在应对今天紧迫的社会保障体系的建设任务时，难度就比较大，在速度上就显得非常缓慢。

这是一个很严重的历史问题，当然，也有改革设计时的可行性考虑问题。实际上，从这里也可以反映出我国社会保障政策规划中的一个非常核心的问题，那就是在我们国家，长期以来还没有形成一种“社会公民身份”的理念。举个例子，作为一个中国人，在社会福利和社会保障领域我们应该有一个共同的福利权利或共享的服务项目，或者某种福利象征或符号，比如说，不管你身处何地，只要在中国境内，大家都享有某些底线平等的福利待遇。但到目前为止，我们还找不到这样一个福利象征或具体福利。所以，从社会层面上讲，好像不存在“一个中国”，也不存在一个“中国人”的概念。而我们今天社会保障制度建设的很重要的一个任务就在于建构一个统一的“社会中国”。基本养老保险的“全国统筹”，全民医保的实现，普惠型社会福利制度的建设等，都可以看成是建构统一的“社会中国”的一个要素。

时代周报：在我们国家，生活在不同地域的人所享受的福利都是有区别的。

岳经纶：是的，都是社会政策或者说社会保障制度地方化的结果，是社会权利碎片化的表现。这种局面的形成是由于在社保制度改革一开始就缺乏一个全国性的整体设计，这为后来的社保制度建设留下了很大的隐患。过去我们在劳保制度方面曾有过全国统一的设计，但这一经验并没有得到很好的总结。所以，在上世纪90年代开始设计社保制度时，仅仅为了操作上的方便，这种地方化的福利供给制度就得以保留下来，并随着各个地方政府的社会保障政策改革和创新而固化，以致全国出现了不同的“福利地区”。这种“福利地区”与前面讲的社会保障制度地方化既有相同点，又有不同点。相同点都是地方化，不同点是前者是建立在统一的地方身份基础上的，不存在职工与居民、城乡之间的区别。这种“福利地区”在发达的沿海地区比较明显，如东莞就是一个很好的例子。东莞已经建立了城乡统一的养老和医疗保险制度。在这个意义上讲，我们的社保改革带来的是“福利地区”而不是迈向“福利国家”。

时代周报：你刚才提到的五六十年代我们国家所实施过的全国统筹指的也是城镇居民吧？农民自始至终一直都被排除在这一制度之外的？

岳经纶：对，直到今天，我们谈“全国统筹”的概念，依然指的是城镇职工基本养老保险。至于农民这一块，纯粹的农民因为不存在流动，所以关于农民的一块主要也是指处于流动状态的农民工而言。所以，这里也体现出城乡二元结构的困境所在。政府也意识到了农民养老保险的重要性，正在积极推动农民养老保险制度的建设。

PART 2 政府应付“出事”与“生事”，影响公共资源流向

时代周报：就具体如何实现统筹，你有过怎样的一些思考？

岳经纶：讨论全国统筹这一步，最重要的不是提出目标，而是怎样实现从县级、地市级统筹到省级统筹。我们认为目前最重要的在于把省级统筹这一块做实，省级做实了，接下来一步才是全国统筹。真正的全国统筹的实现，不仅需要政治意志，而且也意味着中央政府要承担起养老保险的财务责任。

其阻力有二：一方面，阻力必然来自于地方本位主义。收上来的钱，本地民众希望用来提高自己的福利；政府则希望自己握有更多的资金。况且，在征缴方面，如果这部分钱是要上缴的，很多富裕的地方政府的积极性就不会很高。也就是说，这里会有一个逆向选择问题和道德风险问题。另一方面，关键还在于我们在政治上的重视还不够。如果用办奥运、办亚运这样的精神来统领社保工作，那肯定不一样。这次《社会保险法》的通过，应该是一个机会。所以，从这里出发，我们应该抓住这次立法的契机，在制度架构上整合那些碎片化的管理模式，建立一个全国性的制度。

时代周报：你说的这种大型项目，也有可能占用了本该用于社保的资金？

岳经纶：目前，我们政府拿着纳税人的钱主要做了什么？在我看来，一是应付“出事”，主要是应急管理和维稳，比如最近爆出的维稳费用已经高达5000多亿人民币。另一个则是应付“生事”，这里的“生事”，也可以说是“盛事”，主要是指政府争取来的一些大型项目和工程，比如大城市会申办奥运、世博之类的大型赛事，小地方则热衷于承办各种会议、活动。“出事”和“生事”都需要花很多钱，这就使得常规公共服务的资金少了。更重要的是，这种花钱模式很可能形成新的利益集团，这些利益集团就会千方百计地做大应急这一块。在没有有效制约的情况下，“生事”这一块也成为很多地方政府花掉原来想花不敢花的钱的契机，或者是启动一些并非亟需的基础建设的借口，这里又会花掉很多钱。

时代周报：正如你说的，统筹不仅仅是覆盖面的问题，作为公共服务项目的养老金应该是均等化的。但据媒体的曝光，还存在一些公务员拥有特殊待遇。此外，某些国企的高管也被爆出存在一些享受巨额退休金的情况。这是否意味着我们的低收入人群和这些高收入人群在退休以后依然保持着同样的差别待遇？

岳经纶：在目前的中国，由于一次分配的不公平程度太大，导致二次分配的效用无法体现出来。当然，也可以说二次分配的力度还不够大。比如一个普通工人的工资本来就低，属于那种“在职贫穷者”（working poor），这些人本来应该是社会福利制度的保障对象。但实际的情况是，这部分人现在还得反过来从他们微薄的工资里拿出一部分缴纳社会保险，这带来的结果就是加剧了不公平现象。

经济学界有一个很简单的观点，认为我们内需不足是因为民众不花钱，而民众为什么不花钱，是因为我们没有完整的社会保障体系。这个逻辑可能忽视了一点，从国家的层面来看，要让民众花钱不光需要社保体系的建设和完善，还需要提高整体公共服务的质量，降低整体公共服务的价格。至少让民众在教育、住房、医疗方面减少一部分支出，例如提供更多的保障性住房等措施。

时代周报：这里是否还有一个税收和福利不对等的问题，比如一般来说，高税收比如伴随着高福利，低税收则享受低福利，但在我们国家似乎是一种“高税收-低福利”的模式。

岳经纶：我们国家这个问题确实很严重，比如北欧的“社会民主”福利模式，他们税收很高，但享受的也是“从摇篮到坟墓”的高福利。再如美国，虽然和北欧相比，他们算是低度福利国家，但即使是这样，他们的福利也比我们高很多。

这里面有一个很核心的问题，在于政府的职能是什么。本来的逻辑是，民众交税给政府，目的在于换取政府的公共服务，这是一个基本的社会契约，但在我们国家并没有建立起来。

【出处：时代周报】

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