新农保可持续发展的三个节点

2010年8月23日下午，人民大会堂澳门厅里不时传来一阵阵掌声，参加第四届中国社会保障论坛的部分专家和学者，围绕“新农保与养老保障城乡统筹”和“社会保险基金监管与投资运营”两个主题做了精彩的演讲，或激情呼吁，或理性辨析。

新农保开局良好，但推进中面临的问题也不容忽视，诸如各项制度难以衔接；基层社保经办平台薄弱，信息网络几乎是空白。针对试点中存在的问题，专家学者给出了“构建长效机制”的解决方案，提出从制度设计、经济支持和服务供给三方面入手，引导农民持续参保、长期参保，以确保新农保制度可持续发展。

新农保制度可行吗

新农保制度可行吗？截至今年6月底，在全国320个试点县和4个直辖市，已有5965.47万人参加新农保，参保率超过70%，已有1697.44万人领取待遇。新农保首批试点工作取得的成绩，拉直了人们心中的问号，但因为制度设计是新农保可持续发展的基础，人们显得愈发“挑剔”。

新农保在推进初期，往往被当成一项民生工程由政府组织动员，强力推动。对此，西南财经大学林义教授不无担心：“虽然新农保是一项惠及亿万农民的政策措施，但它也是我国多层次养老保险制度的一部分。实现新农保制度的可持续发展，要尊重农村社会养老保险制度运行的内在规律，政绩观要不得。”他认为，目前在一些地方已经出现了快速扩面、待遇水平攀比的趋势，频繁调整政策的现象。制度运行短期内的重大调整，以及城乡之间、地区之间、不同人群之间的养老保险待遇水平差异，可能带来新的不公平，影响新农保试点的正常运行。

“捆绑缴费”的筹资机制和基础养老金加个人账户的制度模式，都被誉为新农保制度的创新，但在实践中，“捆绑缴费”频遭非议，被认为“有碍公平”。对此，西北大学教授席恒旗帜鲜明地表态：“‘捆绑缴费’机制作为一种制度创新，成为新农保制度可持续发展的最关键因素之一。”他认为，事实上，新农保的核心正是通过“家庭联动缴费”制度的设计，实现了对农村劳动力的养老保险制度与对农村老人的社会福利制度的有效结合。

林义则把“捆绑缴费”看成是维持参保人缴费意愿的利益制衡机制的表现之一，他建议，如规定一个子女需在60岁以上的父母领取基础养老金时参保，农民比较容易接受，但若要求所有子女需参保，易被农民误认为是自己为父母领取的养老金缴费，农民的缴费意愿可能难以长期维持。

新农保制度是一项非常复杂的社会系统工程，要实现可持续发展，需要多方面的协助及综合配套改革。鉴于新农保试点工作进入第二阶段，今年将覆盖全国23%的县，而新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度的配套衔接工作，还停留在“相关部门研究制定”阶段。浙江大学米红教授呼吁，目前尤为重要的是做好回乡农民工与新农保制度的动态衔接。

经济支持有能力

经济支持是新农保制度可持续发展的核心，表现为各级财政支持的可持续、农民自愿缴费意愿的可持续和基金管理的可持续。对于各级财政的支持力，专家学者表现出高度的认同感。

通过实证仿真计算未来新农保全覆盖后各省省级财政补贴支出在财政收入中所占比例后，米红得出的结论是：各省在2012?2050年的三级财政投入新农保制度的总支出基本适度，占当年省财政支出比例的0.56%?1.88%；中西部20个省（自治区、直辖市）2018年实现全覆盖后，财政负担在2026年左右进入峰值，之后开始减弱，即便在高峰期，比例也在1.5%?2%之间，属于可控范围。

尽管如此，对中西部经济欠发达地区新农保缴费补贴能否真正到位，是否拥有长期财政支持的承载力，林义还是持保留意见。他说，目前一些西部地区缴费补贴部分是由省级财政负担，市县级财政负担很少或难以负担。随着试点范围逐渐扩大，缴费补贴幅度提高，如果不创新公共财政转移支付制度，创新财政资金管理体制，完善相关配套政策，缴费补贴难以落到实处。

参保人缴费也是经济支持的一个重要方面，但与城镇职工养老保险强制缴费不同，要维持农民长期缴费意愿并不容易。林义认为，在自愿推进的新农保制度中，农民长期缴费意愿能否维持，在于个人账户多缴费的激励机制和利益制衡机制能否有效发挥作用。他进一步分析道，激励机制体现在中央财政55元的基础养老金和地方财政30?50元的缴费补贴，对中西部欠发达地区的农民收入水平而言，目前具有相当的吸引力，而对东部发达地区农民则明显不足；利益制衡机制表现在子女捆绑缴费和缴费是否划算，如果农民参加养老保险可获得较稳定的投资回报，则有其内在的缴费内驱力，否则难以长期维持。他建议，农民个人缴费机制需科学设计激励和利益制衡，将农民生命周期的养老、医疗、住房改造、子女教育、个人投资计划通盘考虑，创新机制和服务，实现农民自愿缴费的可持续。

新农保实行个人账户的完全积累制，因此基金的安全性和收益性尤为重要。专家学者们建议，在国家政策的允许范围内，拓宽投资渠道，委托专业机构运作；适时提高统筹层次，确保基金的安全性和收益性。同时，要逐步建立国家新农保风险准备金，确保未来个人账户基金及时足额拨付。

服务供给难放心

在制度设计与经济支持问题解决之后，随着新农保在我国试点的扩大与普及，新农保可持续发展的关键问题便成为服务供给问题，即政府如何提高农村养老保险这一公共服务的经办能力和绩效，使农民能够安全、准确、便捷、优质和持续地获得新农保服务。

新农保采取个人账户的管理方式，不但意味着服务人口多，可达5亿甚至6亿人，而且面临着个人账户做实的问题。目前，手工和半手工的经办方式不能完全避免，在中西部地区甚至还很普遍，不仅效率极低，还很容易出错，产生“新的历史问题”。农村基层社会保障管理平台基础薄弱分散、管理承载力较低、专业人才缺乏等问题，让与会的专家学者很是揪心。

“应立足于构建长期稳定运行的农村社会保障基础管理平台。”林义认为，应在经费投入、人员编制、办公场所、信息网络建设、外部服务支撑等方面进行规划布局，加快基层农村社保专业人才培养培训力度。

新农保基金“暂实行县级管理”，管理层次较低。席恒建议，尽快实施新农保经办（代办）员奖酬机制。在乡镇设立新农保服务中心，在村组设立专职新农保代办员，设立科学的激励约束机制，将新农保代办工作规范化、制度化；规范新农保缴费的资金管理，做到基层经办（代办）员只负责办理新农保缴费相关业务，不接触现金，或者确保现金当日交付当日存入，杜绝参保人员的缴费被挪用、侵占。

“由于国家新农保在各省推进时的一些制度安排（各省、市、县财政的进口补贴差异性较大）不尽相同，而人社部配发的新农保业务管理软件尚不能直接加以使用，建议人社部尽快指导督促各省加强本地化软件的研制步伐，尽快制定国家新农保信息化管理实施指导软件，尤其是要组织专家迅速研制新农保人口基础数据库标准规范和相关软件，并尽快派发给第一批试点县，切实解决基层尚处于手工操作的工作状态，使国家新农保在各地的试点尽快步入业务规范化、管理科学化的轨道。”米红连用了四个“尽快”，表达了构建新农保信息化平台的急切心情。

【出处：中国劳动保障新闻网】

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