高端养老项目惹争议 政府被指补贴错位

在基本养老服务短缺、老年人支付能力不足并存的现状下，天津市动用公租房土地及公益基金会支持高端养老项目，被认为是补贴错位

从天津市宝坻区向西北方向驱车十余公里，即是“全龄化绿色生态宜老社区”上河苑。此地西距北京72公里，南到天津80公里。路过的农民看着这个从大片农田里拔地而起的项目，总是不免困惑：怎有城里人会到这里来买房子?

到今年10月，此困惑可解：那时上河苑将开门迎客。这里将是一座养老社区。围墙上，是一幅幅白发老人颐养天年的画面，“绿色、生态、健康、宜居”的口号随处可见。整个社区共有17栋6到11层的公寓，户型从60平方米到120平方米不等。2000余套住宅，从外部的电梯、楼道到内部装潢，全部针对老年人生活特性而专门设计。楼下则有包括医院、老年餐厅、老年大学在内的配套设施。

这只是天津市12个老年宜居社区之一。未来十年内，天津将建设1.8万亩这样的社区，每个社区的规模都将在300亩以上，供10万余名老人集中入住。社区的建设和运作，拟交给市场化机构。

按照天津市民政局局长张中华的设想，社区公寓“只租不卖”，“只对老人划定居住年限，收取租金，老人在居住期限内拥有房屋使用权，待居住期满，租金退回”。为鼓励市场资本进入，天津市政府将从规划、土地、资金等方面提供支持，并期望将其建设成天津社会养老服务体系的一部分。张中华设想，入住老年宜居社区后，老人平均寿命期望高于天津市平均寿命五岁。

随着房地产调控政策的转向和中国老龄化的加速，各大中城市的养老地产开发方兴未艾。而在政府的推动下，天津老年宜居社区建设，成为国内最大规模的养老地产开发项目。

政府搭台

在天津市基层民政局官员眼中，局长张中华是一个意识超前的人。“几乎每周的工作会议上，他都要强调、讨论政策，扶持、引导高端养老产业发展。”一位基层官员对财新《新世纪》说。

张中华所说的高端养老产业，其代表便是老年宜居社区。这个从美国舶来的概念，在中国已酝酿多年。“这是我们天津对传统居家养老的创新，我们叫做集中居家养老。”天津市民政局社会福利处相关负责人告诉财新《新世纪》记者，在中国大规模开展社会化养老服务体系建设的政策背景下，老年宜居社区已被正式写入由天津市政府常务会通过的《关于进一步发展天津市居家养老服务的意见》(下称《意见》)。

该负责人介绍，由于老人集中居住，在社区设计上，可以配备更完善的服务设施和更高档的养老服务。入住老年宜居社区的，将是天津市区有着较高收入且追求较高生活质量的健康老人。

至于这部分老人在整个老年人口中的比重，他表示，当前还没有准确的计算，但随着老人养老、消费观念的转变以及老人收入的提高，“市场需求还会进一步发展”。

不过，中国老人的收入水平普遍偏低且消费能力弱，真正侧重于养老服务的老年社区，在国内少有成功的先例。在民政局官员的设想中，养老宜居社区将由“政府搭建平台、社会各方参与、市场化建设”，从而“打破以往单纯靠财政投入发展养老事业的模式”。

为此，天津市政府在2010年5月成立天津民政局促进老年产业建设领导小组，并在2009、2010年连续举办两届“养老设施建设项目招商洽谈会”。

更重要的支持政策，即在最新通过的《意见》之中。根据《意见》，对于老年宜居社区的用地，天津将从规划建设的公共租赁住房中，按照老年人口比例予以保障。这部分土地的出让价格，将按照公租房政策享受减免优惠。

据上述负责人介绍，针对老年宜居社区投资周期长、资金压力大等问题，天津市政府还将出台政策，鼓励金融创新，并成立政府自己的融资平台。具体到后期养老服务的提供，则还会有相应的支持。

在政府部门看来，台子已经搭好，就等着开发商和运营商们上来唱戏。老年宜居社区的开发商和运营商享受这些政策的对价，则是要接受政府的指导。

公益基金注资

在这个台子上颇为活跃的市场资本，是2010年6月29日挂牌运营的鸿福股权投资基金管理有限公司(下称鸿福投资)。其背后的大股东，则是天津民政局直管的一家政府背景公益基金。

由鸿福投资发起并运作的养老产业投资基金，总股本为7500万，市场化运营，盈利按股份分红。其投资方向有四，包括老年宜居社区、高端养老院连锁、老年科技产品开发和老年养生产业。

鸿福投资的副董事长时宝光大致测算，按面积300亩、容积率1.1、每平方米成本7000元计算，12个老年宜居社区需要185亿元的投资。产业基金准备投入20亿元，参与三个到五个项目，当前正在进行前期筹资。

天津市福老投资有限公司(下称福老投资)是鸿福投资的发起人，拥有56%的股份。福老投资注册资本2000万元，在民政局局长张中华的协调支持下，享受政府“零注册”税收优惠政策。福老投资的投资人，则是一家公募慈善基金会——天津市福老基金会。2008年12月29日，福老基金会正式成立，由天津市民政局主管，面向天津市行政区域内募捐。基金会的原始基金数额为人民币400万元，来源于天津市民政局拨付的福利彩票公益金。鸿福投资还有三个股东，分别是两家地产公司和一家钢铁企业。

不过，福老基金会并不像传统慈善基金那样，去操作或资助具体的公益项目。除了对天津职业大学老年服务与管理专业的学生进行资助，以及向一些老年机构捐赠苦瓜汁、卫生洁具等活动，基金会最主要的项目便是投资和融资。

事实上，福老基金会本身就是天津市为老年产业发展而发起的地方融资平台。民政局将此种做法称作“社团经济创新”，不但“为社会组织和民营兴办养老机构和养老服务设施提供融资担保”，还要“通过资本市场运作，实现基金的保值、增值”。

福老基金会前后共向“爱心企业”募集了2000余万元资金。而这些“爱心捐赠”，均为定向捐赠，且享受税前扣除待遇，在捐赠之初即明确是用于成立福老投资有限公司。

福老基金会、福老投资有限公司以及鸿福股权投资基金管理有限公司，三家机构一套人马，均在同一场所办公，所有的工作人员都是企业编制，由基金管理公司支付工资和奖金。据时宝光介绍，作为鸿福投资的股东，福老投资将从产业基金的运作里分红，并让福老基金受益。而作为融资杠杆的福老基金，再进一步撬动更多的资金。

不过，时宝光强调，在此过程中，民政局和捐赠方不会得到什么好处。

乐观回报预期

一位学者指出，老年住宅不仅需要“无障碍”的居住活动空间，还需要有公共服务网络及较齐备的医疗康复设施，其开发成本比普通住宅高10%-20%，有的甚至在50%以上。由于造价高、投资额大，资金回收期也颇长。但天津方面对养老宜居社区的未来盈利，有着乐观预期。

如前文所述，由于政府承诺将提供低价土地，对资金的最大需求主要来自建设开发。按民政局和福老基金会设计，老人们入住社区需要交纳会员费，即为“本金”。本金的计算，是按老人的入住面积，计算建设成本和三年财务成本，由此得出房屋使用权的价格。“相当于老人们的钱把房子给修了起来。”时宝光介绍，该价格约是同区位商品房市场价格的80%。

老人退出后，这笔“本金”将如数归还，相当于开发商又将使用权回购，再出卖给新入住的老人。通过收取“本金”回笼资金的同时，房子的产权并未转移，开发商作为物业的持有者，可以将资产抵押，再进一步融资开发新的项目。为此，福老基金会还注册了福老投资担保有限公司，同样享受政府“零注册”税收优惠政策。

老人每月还须再为养老和物业服务支付费用，这将为运营商提供稳定的现金流。时宝光表示，此种投资模式短期的收益率不会特别高，但是周期长且回报稳定。在他看来，中低端的养老机构是不赚钱的，大部分需要政府去覆盖、保障;高端的项目，则完全可以盈利。

以盈利为基本出发点，天津的老年宜居社区定价颇高。以上河苑为例，其项目部的工作人员介绍，老人们入住首先要缴纳会员费，以6000元一平方米的成本价计算，按使用面积出售给老人使用权;老人入住后，每月还要缴纳3000元-4000元的服务费用，这才是老年宜居社区的盈利点。

2010年，天津市居民家庭人均可支配收入也不过24293元。“双方都是老干部的恐怕才住得起吧。”上河苑的工作人员感叹。

不过，作为一个试点性的项目，上河苑的第二期和第三期不再继续修建老年公寓，而改为开发别墅和普通高层公寓。期望以普通商品房的销售，分担老年社区运营的风险以及资金的压力。

补贴错位争议

随着老龄化加剧，政府投入向养老服务倾斜。包括天津在内的地方政府，都在推动建设社区日间照料中心、老年餐桌、家政服务等项目，并将其纳入公共服务的范畴，部分由政府购买服务。

天津的老年宜居社区计划争取更多的政府支持。2011年年初，上河苑主动前往地方民政部门，询问是否能注册为民办非企业，从而享受养老机构的补贴待遇。不过，这一申请尚无下文。

当地民政局的一位官员告诉财新《新世纪》记者，市级民政局对老年宜居社区的定位不明确，迟迟未给出答复。在该官员看来，政府不应去支持此类高端的项目。“政府要给政策，就要给到低端的人群，要给兜底的保障。”

他强调，当前养老服务体系建设中最大的问题，是基本服务供给不足，“穷人养不起老”，政府应该做的是面向这些低收入群体，或支持中低端的养老院，或提供补贴，“这种高端的项目，让市场决定”。

与中国的其他大城市一样，天津市也面临着养老资源紧张、一床难求的困局。统计数据显示，天津市从2005年开始，老年人口呈加速增长趋势，位居全国前列。截止到2010年底，天津市60岁及以上老年人口有176.40万人，占总人口比例为17.91%。预计到2020年，四个天津人中将有一个是老年人。而当前，天津市306家养老服务机构、26423张床位，远远无法满足城市中十几万瘫痪老人的养老需求。

在此种背景下，天津市动用公租房的土地以及公益基金会去支持高端项目的行为，不少学者认为有补贴错位之嫌。

按照规定，天津的公租房定位于中等偏下收入住房困难家庭，而老年宜居社区所面向的高收入老人，并不符合这样的制度要求。

将公益基金全部用于投资盈利性的投资公司，也在业内多有非议。一名基金会专家表示，公益基金的全部收入用于投资，有可能是进行社会企业投资，但立足应在非盈利的公益事业。不过，“这么大规模的投资，可能是不盈利的项目吗?”上述民政局官员反问。

学界质疑，政府将公共财政用于补贴少数高端群体，将让普通老百姓难以从中受益。社科院学者杨团解释，当前中国老年人的状况及政府应保障的服务，是一正一反两个金字塔。正金字塔的基角，是低龄的健康老人，顶端则是失能失智的高龄老人;倒金字塔的顶端，是政府应为这些弱势老人购买的大量专业服务，而底端是对健康老人的少量支持。

在她看来，政府对面向少数富裕的健康老人的项目提供的支持，“定位是完全错误的”。杨团强调，这样的投入方式，既不能解决大多数老人的实际问题，还可能因监管的疏忽导致国有资产的流失，最终由企业从中获利。

补贴错位的争议之外，在未富先老的格局下，不少官员和学者对高端养老社区前景也不看好。“不符合国情。”上述民政局官员表示，就当前中国老人普遍贫穷的情况来看，真正有钱的健康老人，一个月4000元的开支，也足以请个好保姆在家提供全方位的服务。

杨团则分析，根据她之前所做的调研，有着较高支付能力的低龄老人，并没有购买社会养老服务的需求。真正需要机构养老服务的高龄老人，其有限的支付能力不仅限制了企业的定价空间，护理服务的高人力、管理成本更抑制了企业的利润。高端养老机构空置率高，已成普遍现象。

目前，对于未来的利润回报，时宝光表示，事实上无论是民政局还是福老基金会，都还没有明确的测算。尽管市场资本纷纷看好养老社区，但在收益上，各方都还只有一个概念。

至于天津老年宜居社区的市场前景究竟如何，时宝光表示，“还是先做出一个样本来再说”。

【出处：财新网】

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