辽宁养老金改革受挫十年重回原点

黎然

每月的22日，辽宁东港复员老兵于杰都会去当地的商业银行，领取自己的养老金。自2011年退休以来，这一天让他既欣慰又纠结。

老有所养的梦想没有空悬，但每月仅仅360元的养老金，使得于杰略有不解，他说这跟去年同期相比，养老金几乎少了一半。

东港市劳动局副书记宋书鑫告诉记者，这样的情况是从2011年1月1日起，整个辽宁实施新的养老金计发办法所致，但现在已经做了“调高”。

可事实上，这样的“调高”尚不明显。从年初到现在，当地八个多月的养老金缩水风波，使退休人员对于社保政策的信任危机，持续加码。

记者在大连、鞍山、本溪、铁岭等多个县市采访得知，在这养老金缩水的背后，是不断累积的社保资金压力以及严重的缺口。

去年有消息指出，辽宁的养老金缺口高达170亿元，但据知情者向记者称，现在的缺口已经逼近200亿元。如今，辽宁各地不得不动用个人账户资金来支付养老金。

2001年始，辽宁成为我国首个“做实”个人账户养老保险体制改革的试点省份，但是10年后，为了纾解社保资金压力而动用个人账户的无奈之举，亦使进行的改革回归原点。

但这绝非孤例，今年以来，包括山东、四川等在内的多地都在遭遇养老金大幅缩水的困顿现实，“东拼西凑”的支付模式带来的养老制度隐忧，早已危机四伏。

社保专家呼吁，养老制度亟待改革，不然不出五年，全国都将陷入“缩水”窘境。

过渡期满

由养老金缩水带来的恐慌情绪，业已蔓延数月。如于杰一样在今年退休的这部分人，在辽宁不在少数，仅丹东地区就有近2000人受此影响。

丹东市退休人员陈志，于今年7月份退休，他说他们同时代的人负担很重，“上有老，下有小，终于熬到退休想着歇歇了，可养老金降到300多块了。”

这和2010年丹东市低保金发放标准的315元，基本相近。记者注意到，此种情况不单丹东独有，整个辽宁下辖县市都在上演。

尚未退休的企业职工，也提前忧心于未来的养老成为问题，同样开始逐级向上表达诉求。

巨大的压力之下，辽宁省人社部门于今年5月在本溪市召开会议，研究养老金缩水的情况，此后形成了辽人社函[2011]79号文件。

记者在该文件中看到，“从今年开始，新退休人员基本养老金不再实行新老办法对比，造成2011年一部分退休人员比上年同条件退休人员养老金水平大幅下降。”

这种新老办法对比的发放方式肇始于2005年。该年国务院下发了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，业界称之为国务院38号文。

以做实个人账户和改革不合理计发方式而出台的这个文件，规定养老金由基础养老金、个人账户养老金以及过渡性养老金三部分组成。

新的养老金计发办法，改变了以往不论缴费年限长短，只要缴满15年就按同一方式支付养老金，而是以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资之和的平均值为基数，缴费满15年后，每超出一年多发1%，上不封顶，多缴多得。

文件称，本决定实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。

为此，辽宁省制定了5年的过渡期(2006年1月1日至2010年12月31日)，在此期间退休的人员，按照新老办法对比计发养老金，执行“就高不就低”的原则。意即若在新、老两种办法计算过程中，如新办法的数额低于老办法，其差额部分予以补齐。如新办法的数额高于老办法，按新办法计发。

在此期间，退休人员如按新办法计算的月养老金，达不到本市上年在岗职工月平均工资40%的，由财政补齐至40%，另外可享受比例不同的过渡性养老金补贴。

及至2011年1月1日过渡期结束，各类补贴以及过渡性养老金不再发放，以此为分水岭，年前与年后退休人员的待遇相差悬殊。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，辽宁的这种情况，早在我们的预料之中，设置5年过渡期，暴露了地方政府的短视眼光。

借支个人账户

针对这样的缩水情况，辽宁省不得不将5年过渡期延长，但具体延长多少，文件没有给出答案。

目前，做出延长过渡期的决定陆续下发辽宁各地，于杰也听闻养老金又调整到原有的水平，他把希望寄托在了8月22日这天。

过渡期的延长，让各地的养老金压力倍增，此前辽宁在新旧办法的交替过程之中，做出仅仅5年的过渡，很大程度上也是受制于养老金压力使然。

早在上世纪80年代中期，我国的养老保障体系实行现收现付制，养老负担在代际之间转移，即在职职工负担退休职工的养老费用。

此后不断逼近的“银发时代”，让退休职工的基数越来越大，在职职工所缴费用很难支付庞大的老龄化社会的养老费用所需。

这种情况尤以辽宁最为典型，作为中国的老工业基地，在其转型振兴的过程之中，留下了大量的下岗工人以及离退休人员的养老负担。

为了应对这种巨量的养老支付危机，1993年我国开始了现收现付制向个人积累制的转轨，形成社会统筹和个人账户结合的养老模式，即为“统账结合”。

在1997年，这种模式推向全国，但并没有能够如意实施，原因在于统筹账户的缴费积累不足以发放当期养老金，其缺口还得依靠挪用个人账户基金。

个人账户的“空账”运行，必将会给未来的养老带来风险。于是2001年国务院同意辽宁省成为首个“做小做实”个人账户的试点省份。

记者采访得知，在“做实”三年后，由于个人账户资金不能再被挪用，辽宁出现了当期统筹部分的资金不足以发放养老金的实际情况。

为了弥补当期支付形成的支出缺口，彼时，国家和地方财政分别承担了缺口部分的75%和25%。自2001年至2003年中央财政每年定额补助辽宁14.4亿元。

但是此后由于缺口越来越大，这种依靠中央财政维系庞大社保体系运转的模式，显得有心无力，“觊觎”个人账户的念想早就生发。

辽宁多地的社保部门负责人告诉记者，其实早在两年前辽宁省为应对这种压力，开始“借支”养老保险个人账户资金用于支付当前的养老金。

由此，“做实”个人账户资金的改革，在蹒跚十年之后，最终走过了一个轮回。

记者从去年的养老金国际研讨会上了解到，目前中国养老金的空账规模高达1.3万亿，尽管我国早在13个省开始“做实”个人账户试点，但通过辽宁可以管窥，这种试点与之前的愿景，差之遥遥。

扩面征缴

“拆东墙补西墙”的养老支付模式，并未能从根本上解决养老金缺口的现实之虞。

大连市人社局养老保险处处长李子刚说，大连还算财政较好的地区，但即便如此，大连目前的养老金缺口就在10多亿元。而本溪市面临的养老金缺口有17亿元之多。如果按此计算，辽宁的14个地级市面临的养老金缺口就在200亿元左右。

面对这样的窘境，这些地方人社部门寄希望能获得上级财政的“福荫”，但实际不尽如人意。李子刚说，我们个人账户做实之后，上级财政本应补助给我们的钱没有给。

而财政部社会保障司一要求匿名的官员告诉记者，由于每个省做实个人账户的规模不等，最终发下去的补助也不一样，财政部每年都将资金发给了省里。

李子刚说，按照规定，上级财政根据做实个人账户的规模要予以补助，现在这部分资金一直没有到位，至于何种原因，不大清楚。

为了抗压，辽宁各地不得不采取两种办法，一是继续挪用个人账户资金，另外进行大面积的“扩面征缴”。后者被当地人社部门称为“没有办法的办法”。

明确下来的扩面对象是，辽宁省城镇企业及个体工商户从业的农民工、外埠人员、外籍人员等，重点行业包括餐饮洗浴业、建筑业、运输业等。

通过扩面，要实现企业及从业人员“应参尽参、应保尽保”的目标，使参保率、缴费率和清欠率大幅度增长，逐步缩小企业养老保险基金缺口。

李树杰用“全力以赴”四个字形容这三年多时间扩面的情景，他说，没有比这更好的办法来解决养老金缺口的问题。

调整之切

但是地方官员指出，扩面征缴的难度越来越大。宽甸县社保局局长朱玉鹤说，现在剩下来的一些企业，对于社保意识不强，不愿意为员工缴纳保险。

同时，由于辽宁作为老工业基地，退休职工很多，私营企业发展景气不足，即便将一些企业扩面进来，也没有能力缴纳保险。

一面是与干部考核挂钩的扩面硬性任务，一面是现实处境下的扩面征缴之难。由此导致一些地方政府不得不采用冒进的扩面手段，比如表现之一是将农民纳入其中。

记者采访得知，辽宁个别地方的农民，通过冒用企业员工之名造假，以获得资格进行参保。有地方社保部门对此心照不宣，予以默认。

对此，辽宁省人社厅养老保险处处长黄福金明确表示，辽宁部分地区将农民纳入企业城镇养老保险范畴，这是不被允许的。

宋书鑫坦承，尽管扩面征缴获得了更多的资金，一定程度上缓解了养老金的给付压力，但过度补缴，造成了退休高峰的提前来临，对地方而言形成了沉重的包袱。

李子刚认为，中国的社会保障政策必须要进行调整，这样下去缓解不了养老支付的压力，建议政府延迟员工的退休年龄。

杨燕绥也指出，这个时候必须要进行养老制度结构调整，如此各地才能走出困境。早调整，早走出困境，晚调整，成本就越高。

杨燕绥称，如果再不调整，不出五年全国都将会出现辽宁的情况。这个就像流行病的源头，很快就会在全国出现。

她说，2015年后，65岁以上的老人每年都将增加800万，2030年至2035年中国的老龄化将达到峰值，中国将会面临非常严重的养老危机。

单纯依靠中央财政补贴，依靠挪用个人账户，依靠扩面征缴，“这样的东拼西凑，路子走不远，造成了当期政府的财政负担，也造成了老龄化时候养老问题深刻的社会危机。”

杨燕绥认为，解决中国养老问题的唯一出路是，中央统筹养老金国民化，个人账户养老金需要全民化和市场化，这两辆马车同时出动，养老问题才能迎刃而解。

【出处：经济观察报】

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