台湾地区养老保险制度述评

刘 文

【导读】

养老保险是台湾地区社会保险制度的核心,其基本内容包括劳工保险、公教人员保险、军人保险、“国民年金”制度等诸多方面。经过多年的发展，台湾地区的养老保险制度已经取得了阶段性成果，但也不乏问题的存在。对台湾地区的养老保险制度进行分析和探讨，对大陆地区逐步建立与不断完善养老保险制度具有借鉴意义。

一、台湾地区养老保险制度的主要内容

(一)劳工保险

劳工保险是台湾社会保险中举办最早的制度。早在1950年3月，台湾地区便开办了劳工保险项目。1958年7月，台湾地区制定并颁布了《劳工保险条例》，嗣后，《劳工保险条例》顺应台湾社会情势的变化，前后历经14次修订。目前，《劳工保险条例》总计79条，对劳工保险项目的主要内容进行了较为全面的规范。按照现行《劳工保险条例》，在台湾地区，凡年满15岁以上、60岁以下的劳工，均应参加劳工保险。鉴于劳工的具体情形不完全相同，劳工保险亦相应地划分为强制纳保、自愿加保和特殊情形的继续加保三种。《劳工保险条例》所规定的强制纳保对象有8种。此外，“经主管机关认定其工作性质及环境无碍身心健康之未满15岁劳工”，也应强制加入劳工保险。至于自愿加保的对象，《劳工保险条例》第8条规定为“上述各业以外的劳工，以及雇佣未满5人者的员工、实际从事劳动的雇主和参加海员总工会或船长公会为会员的外雇船员”。《劳工保险条例》对特殊情形的继续加保对象作了如下规定：“凡应征服兵役者，派遣出国考察、研习或提供服务者，因伤病请假致留职停薪订有期限者，在职劳工年逾60岁继续工作者，或因案停职或被羁押未经法院判决确定者，均得继续参加劳工保险。”据统计，截至2009年4月底，台湾地区参加劳工保险的投保单位数约为469757个，被保险的劳工人数约为8820139人。

劳工保险必须缴纳保险费，保险费应依被保险人当月投保薪资及保险费率计算。目前，劳工保险的保险费率为7.5%，而所谓月投保薪资，是指由投保单位按被保险人的月薪资总额，依投保薪资分级表的规定所申报的薪资。在保险费的负担比例上，强制纳保的前6种对象及自愿加保的前3种对象，其普通事故保险费由被保险人自行负担20%，投保单位负担70%，由政府负担其余10%。至于其他各类被保险人的保险费负担比例，《劳工保险条例》也分别不同情形，作了相应的规定。

劳工保险给付项目中的老年给付采取“待遇确定制”，凡年满60岁且缴纳保险费满15年者，可以领取老年年金给付，并从以下两种方式中选择其一：(1)缴纳保险费合计每满一年，按其平均月投保薪资之0.775%计算，并加计新台币3000元(2)缴纳保险费合计每满一年，按其平均月投保薪资之1.55%计算。当然，符合条件的劳工也可以申请一次性领取老年给付，其标准为：缴纳保险费合计每满1年，按其平均月投保薪资发给1个月;缴纳保险费合计超过15年者，超过部分，每满1年发给2个月，最高以45个月为限。

(二)公教人员保险

为保障公务人员生活、增进公务人员福利，1958年1月，台湾地区制定了《公务人员保险法》。值得注意的是，当初作为该法调整对象的“公务人员”，不仅包括各类公务员，而且还包括公立学校的教职人员，直到1999年5月，《公务人员保险法》第3次修正时，才将原先单独设置的私立学校教职人员社会保险一并纳入，进而形成了统一的公教人员保险，《公务人员保险法》亦更名为《公教人员保险法》。

公教人员保险的保险费率为被保险人每月保险俸给的4.5%-9%，按月缴付。保险费由被保险人自付35%，政府为公务人员补助65%，但私立学校教职员由政府和学校各负担32.5%。有关养老给付部分，《公教人员保险法》规定，“被保险人依法退休、资遣者或缴付保险费满15年并年满55岁而离职退保者，予以一次养老给付，依其保险年资每满一年给付1.2个月，最高以36个月为限。”

(三)军人保险

台湾地区军人保险的对象包括现役的军官、士官、士兵。军人保险的保险基数金额，依被保险人月支薪俸为准，按月缴付，由被保险人自付35%，政府补助65%，但义务役士官、士兵之保险费，全额由政府负担。军人保险给付项目中的退伍给付主要用于退伍军人的养老所需，其给付标准为：(1)保险满5年者，给付5个基数(2)保险超过5年者，自第6年起至第10年，每超过1年，增给1个基数(3)保险超过10年者，自第11年起至第15年，每超过1年，增给2个基数(4)保险超过15年者，自第16年起，每超过1年，增给3个基数(5)保险满20年者，每超过1年增给1个基数，最高以45个基数为限。被保险人有下列情形之一者，不予给付：(1)参加保险而无故停缴保险费者(2)非因作战或因公而自杀致死或成残废者(3)犯罪被执行死刑者(4)犯叛乱罪，经判决确定者。

(四)“国民年金”制度

台湾地区“立法院”于2007年7月通过《国民年金法》，并于2008年10月1日正式实施。根据《国民年金法》的规定，凡年满25岁、未满65岁，在台湾地区具有户籍，未参加劳工、公教人员、军人等社会保险者均应加入国民年金。目前，国民年金以1123元为月投保金额，政府提供补助40%，民众自身负担60%。为保障弱势民众的利益，《国民年金法》还规定对中低收入户与身心障碍者，政府将分别情形提高保费的补助比例，而对低收入户和重度以上的身心障碍者，则由政府对保费予以全额补助。

国民年金的保险给付包括老年年金给付、身心障碍年金给付、丧葬给付、遗属年金给付四个方面。其中，老年年金给付在被保险人年满65岁时开始申领，至死亡为止。此外，《国民年金法》第31条规定，该法施行时年满65岁的国民，在台湾设有户籍，且于最近3年内每年在台湾居住超过183日，而无法定例外之情形，也视同被保险人，可以申请领取老年基本保证年金，标准为每人每月新台币3000元，直至死亡为止。

毫无疑问，“国民年金”制度的实施，使台湾地区以劳、公、教、军保险和“国民年金”共同组成的较为完备的养老保险体系得以形成，使台湾地区的社会安全网得以全面建构，并让台湾基本迈入了全民保险的时代。

二、对台湾地区养老保险制度的基本评价

台湾地区的养老保险制度内容丰富，在具体规定上亦较复杂，但它对于台湾地区的社会稳定与平稳发展功不可没。随着人口平均寿命延长，老年人的人数和比例呈现出显著增长的发展态势，家庭扶助老人之传统功能渐趋式微。在这样的情势下，建立完备的养老保险体系殊为必要。值得一提的是，在建立各个养老保险项目时，台湾地区非常强调立法的作用，从早期的《劳工保险条例》、《公务人员保险法》、《军人保险条例》到近年的《国民年金法》，法律渗透到了养老保险项目的方方面面。通过法律来引领和规范养老保险项目，无疑能为养老保险项目的顺利建立与有效推行奠定坚实的基础。此外，台湾地区的养老保险非常强调精算，在投保金额、保险费率、给付标准方面都有比较精细的数据或比例规定，值得称道。当然，台湾的养老保险制度尚有缺陷和不足的存在：

(一)养老保险存在“碎片化”现象

如前所述，台湾地区的养老保险在种类上比较复杂，有劳工保险、公教人员保险、军人保险、“国民年金”等，基本是按职业的不同而建立不同的养老保险项目。从表面上看，这种养老保险方式虽然满足了“各个层次”民众的不同养老需求，但却偏离了养老保险的一体化要求，陷入了零碎、杂乱的境地。

(二)公平性不足

在台湾的养老保险制度中，“身份”色彩浓厚，不仅养老保险项目是按照“身份”建立的，而且在保险费率、给付标准等方面也因“身份”的不同存在明显的差异。总体来看，公教人员与军人有相对较好的老年保障，而劳工阶层与享受“国民年金”民众的养老保障水平则较低。而且，前者享有政府财政的大力支持，而后者则凸显“自助性”特征，财政支持十分微弱。很显然，保障程度的不均衡造成了社会再分配在养老保险领域的不公平,从而容易导致不同“身份”的群体在社会生活中的对立乃至仇视，并引发潜在的社会矛盾。

(三)造成管理资源的浪费

由于台湾地区养老保险存在“碎片化”问题，导致政府在对各类养老保险项目的管理上也无法统一。例如，从主管部门来说，劳工保险由行政院劳工委员会作为主管机关，公教人员保险则由“铨叙部”主管，而军人保险的主管机构为台湾“国防部”。这种彼此分割、各自为政的问题非常突出，导致在社会保险的管理方面无法做到集中统一。而管理部门的不统一，不可避免地增加了管理所需的成本支出，造成了管理资源的浪费。

三、台湾地区养老保险制度的启示

对台湾地区的养老保险制度进行分析和探讨，是为了能从中得到些许启示，并在大陆养老保险体制的逐步建立和不断完善中予以借鉴。笔者认为，以下几个方面值得我们注意：

(一)抓紧制定《社会保险法》的配套规范

台湾作为一个法治社会，已经实现了通过立法来引领和规范养老保险项目的实施。但在大陆地区，长期以来，在社会治理过程中，对法律的价值缺乏充分的认识。在养老方面，多年以前，大陆地区是通过制定一系列政策来规定不同人员退休后的生活待遇。养老保险体制初步建立后，政府通过政策来调整养老关系的传统做法虽然有了初步的改变，但在相当长的一段时间内，也没能够制定出专门的法律来实现对养老保险关系的调整。因此，多年来，社会各界要求制定《社会保险法》的呼声持续高涨。2010年10月28日，《社会保险法》终获通过，并自2011年7月1日起施行。《社会保险法》规定了用人单位和劳动者的权利与义务，强化了政府责任，明确了社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责，确定了社会保险相关各方的法律责任。它的颁布实施，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇等合法权益，具有十分重要的意义。当然，由于我国社会保险体系正处在改革发展过程中，新情况、新问题不断出现，因此，《社会保险法》也保持了必要的灵活性，作出了不少弹性的或授权性的规定。我们认为，这些弹性的或授权性的规定，应当及早地予以明晰，作出具体的配套规范，而不应旷日持久地处于待定的状态，否则，这些弹性的或授权性的方面就仍然处于“无法可依”的状态，《社会保险法》在一定程度上就面临着被架空的危险，甚至会影响到《社会保险法》在实施后的效力。

(二)尽早启动机关事业单位养老保险制度改革

大陆地区在养老保险制度建立过程中，最初是以城镇企业职工养老保险制度为抓手的。经过20年的发展和不断完善，目前我国城镇企业职工的养老保险制度已经达到较为成熟的地步。相比较而言，国家机关和事业单位人员的养老保险制度的建立则处于滞后的状态。2008年初，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海等五省、市试点事业单位养老制度改革，意图参照企业职工基本养老保险制度，将由财政全额负担的事业单位人员的退休养老制度，改为由个人及单位共同缴费的养老保险制度。然而令人遗憾的是，这一方案在试点省、市遭到了强烈反弹。显而易见，事业单位养老保险制度改革试点最后极有可能面临“流产”的危险。至于公务人员的养老保险问题，则更加没有被提上议事日程，以致《社会保险法》亦未将其纳入。问题在于，机关事业单位养老保险制度改革迟迟不予启动，直接后果之一便是在养老保障方面形成了二元分立的状况，造成了新的社会分配不公平。这一不公平的现象已经在社会上引起了很大的非议，尤其被企业职工和其他社会弱势群体所指责，甚至成为社会关系不和谐、不稳定的一大诱因。因此，统筹兼顾，审慎考虑机关事业单位养老保险制度改革的总体思路，尽早制定切实可行的改革方案已成当务之急。否则，随着时间的推移，情况将会更趋复杂，改革的难度或许会越来越大。

(三)尽早考虑建立国民年金制度

在大陆地区，养老保险的“碎片化”现象同样存在。例如，大陆已经建立的养老保险项目有城镇企业职工基本养老保险，目前还在探索新型农村养老保险以及进城务工的农民工的养老保险等问题，不同的养老保险项目在缴费率、支付待遇等方面也有差异。这种思路显然是台湾地区以不同“身份”来建立不同养老保险项目的翻版，缺乏一体化的制度安排，使养老保险面临支离破碎的危险，同时也会带来公平性上的缺失。台湾地区在劳工、公教人员、军人保险之外，将其他未纳入上述各类保险项目的民众，整体纳入了国民年金制度中。笔者认为，这一做法值得我们借鉴。作为权宜之计，我们也可以考虑在城镇企业职工养老保险之外，建立综合性的国民年金制度，将城镇居民的养老保险、农村居民的养老保险、进城务工的农民工的养老保险以及征地农民的养老保险等一并纳入其中，这样就能与未来建立的机关事业单位的养老保险制度形成三足鼎立的架构，不致使养老保险体系过于“碎片化”。

(作者系苏州大学法学院副教授、硕士研究生导师，中国人民大学公共管理学院博士研究生)

【出处：行政管理改革】

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