个人账户难做实 地方政府或成养老金入市障碍

个人账户难做实，统筹基金难上收，先行明确投资主体，出台运营方案，或成打破僵局的契机

2010年10月15日，北京景山公园一面墙前，一位老人坐在轮椅里被他人推行。 CFP

中国基本养老保险的“统账结合”模式，正面临账户资金的严重错位。长期积累的个人账户空洞犹在，而现收现支的统筹部分却结存巨大。

养老金入市呼声渐高，专事养老金运营的政策性投资机构亦在筹建之中。而学界普遍认为，将统筹基金与个人账户彻底分开，做实个人账户，乃是养老金投资的前提。而做实个人账户财政压力巨大，实账无处投资也阻碍做实个人账户的进一步开展。

在学者看来，先行明确投资主体，出台运营方案，或成为打破僵局的契机。

个人账户难做实

为应付未来老龄化支付压力，中国的基本养老保险在制度设计之初即在现收现付的统筹基金之上，增设个人缴费、长期储蓄的“个人账户”。

然而，由于绝大部分地方的个人账户已被当地政府挪用于发放当期养老金，个人账户长期空账，所谓投资运营无从谈起。但自本世纪初，为偿还历史欠账，应对未来老龄压力，做实个人账户的试点工作逐步推开。截至2010年底，已有吉林、黑龙江、天津、山西、上海等13个省市开展了做实企业职工基本养老保险个人账户试点，账户累计金额达到2039亿元。

这些试点省份，主要采取了两套“做实”方案：

其一是以辽宁为代表的“补缺口”模式。做实之日起，个人账户与统筹基金分开管理。个人账户强调账人对应，并与基金总数严格对应;由于统筹基金不得占用个人账户资金，由此出现的当期发放缺口，由财政资金填补。

这一模式被学界看做是真正意义上的做实。然而，由于在辽宁，个人账户和统筹账户的联系被切断，现收现付体系被彻底打破，统筹账户的支付压力比预想的要沉重许多。

根据《2011中国养老金发展报告》披露的数据，若无财政补贴，仅考虑征缴收入，2010年辽宁的基本养老保险资金缺口在146.5亿元。由于老龄化趋势，以及每年养老金支付基数的增加，失去个人账户资金支援的统筹基金部分缺口越来越大。而中央的补贴为定额补贴，压力均集中于地方财政;而与此同时，已经做实的个人账户资金无处投资。社科院学者郑秉文形容辽宁乃是“头枕面包饿肚皮”。不得已之下，辽宁又开始“借支”个人账户资金，以填补统筹基金缺口。

而当初，也正是考虑到“补缺口”模式给当期财政带来的巨大压力，在此后做实个人账户的试点中，决策者才选择了“补账户”的模式，并降低了做实起步比例。

在“补账户”的模式下，个人账户资金仍先填补当期统筹账户的发放缺口，而后再用政府财政资金补账户。

不过，财政的资金并没有一一对应到每个人的账目上。在采用该模式的试点省份中，有九个省份享有中央财政提供的补贴。该补贴由各省委托全国社保基金理事会进行投资运营，而未真正填补进地方的个人账户;与此同时，地方政府也需要按比例为个人账户提供大量补贴。这部分资金也是作为一整块资金，由省级财政管理。因而，地方的个人账户中仍为虚账，仅有补贴资金与之遥相对应。

但在一些地区，财政面对的压力并未减小。如在上海市，2010年基金收入为707.93亿元，支出高达811.47亿元。即便将个人账户征缴资金全部垫付给统筹基金，当年仍有103.54亿元的缺口。地方财政为了“补缺口”，即拿出107.43亿元。而对于个人账户部分，则无力再行补贴。作为做实个人账户试点省份之一，上海市依靠财政“补”出的个人账户比例远未达到预计的3%。

若不计算财政补贴，根据《2011中国养老金发展报告》，在2010年，全国有14个省份和新疆生产建设兵团的基本养老保险收不抵支，缺口总计679亿元。其中，湖南、上海、湖北、吉林、天津、黑龙江、新疆均为通过“补账户”来做实个人账户的试点省份。财政既要补当期支出缺口，又要补账户，苦不堪言。

在中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵看来，“补账户”只是在原有虚账运营的基础上，增加了一个储备基金，并非真正做实个人账户。“这就失去了做实个人账户的本来意义。”褚福灵认为，这种总额做实的储备基金，必然在发放个人账户待遇时难以兑现，等于“做实而不实”。

分散投资还是集中投资?

正是由于当期财政负担巨大，做实个人账户的试点工作，从2009年起即陷入停滞状态。

与此同时，随着基本养老保险征缴扩面，制度内赡养率下降，一些地区的个人账户资金，在填补了当期统筹基金支付缺口后，本身可能仍有部分盈余。尤其是在沿海部分省份，由于农民工流动无法带走对应额度的统筹基金，加之年龄结构相对年轻，制度征缴扩面迅速，统筹基金的支付不仅不需要再借支个人账户资金，自身也有了一定结余。

然而，由于统筹层次低下，沿海地区的结余并不能转移到养老金发放有缺口的省份。提高统筹层次，一直被看做是缓解地区养老金支付压力的重要手段。中国养老保险省级统筹虽然名义上已经在2009年年底实现，但事实上很多统筹基金还在市县一级运营管理，各省多通过设立省级调剂金的方式来实现“统筹”。

“资金富裕的地方当然不愿意把钱匀给欠发达的地区。”浙江大学学者姚先国介绍，据其调研结果来看，提高统筹层次困难重重。尽管中央定调将在“十二五”期间实现全国统筹，决策层方面还无清晰的思路。

此种情况下，中央财政仍需要对收支紧张的省份进行转移支付，每年的补贴数额可观。而东部沿海省份统筹基金中的资金则继续保持高速增长，从全国的总量来看，基金结余已非常庞大。截至2011年底，全国基本养老保险基金结余高达1.92万亿元。

在个人账户无处投资的情况下，一些基金已有结余的地区对做实个人账户持观望态度。在地方政府看来，即便将该部分结余“还给个人账户”、个人账户被部分“做实”，也无法保值增值，徒增管理难度;另一方面，若要完全做实个人账户，当前有结余的地区，统筹资金方面亦可能再次出现发放缺口，还是需要当期财政填补漏洞。

而广东省，则在积极争取成为做实个人账户的试点省份。其报批方案包括做实个人账户后，统一开展个人账户的投资营运。学者分析，广东经济发达，有较好的投资渠道，人才储备亦相对充分，投资运营条件相对成熟。但对于广东省的申请，国务院迟迟没有批复。

知情人士称，相对各地分散投资，决策层更倾向于集中投资。“像上海社保案就是教训。”与此同时，分散投资也会加剧早已饱受诟病的基金碎片化，且地方决策易受行政力量干预。然而，集中投资如何上收资金，又是一大难题。

不过，在2011年年中，有关由国务院另设机构集中运营养老金的方案，已受到决策层的青睐。据了解，该方案已基本定型，但还未最终落地。

在学界看来，做实个人账户后无处投资运营，乃是进一步做实个人账户的障碍之一;而养老金运营方案的出台，也受个人账户无钱可投的牵绊。在中国政法大学法和经济学研究中心副教授胡继晔看来，先行明确投资主体，出台运营方案，将成为推动做实个人账户的契机。

【出处：财新网】

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