郑秉文：以欧债危机为鉴 中国养老制度抉择

刚刚消退的金融危机与正在发酵的债务危机，从两个不同的极端向中国提出了两个截然不同的前行方向：

一个向左，要求加大社保支出，提升内需和消费，以实现增长方式的转变。

一个向右，要求降低支出规模，控制“老龄化成本”，以防止长寿风险带来潜在长期债务风险。

在线性思维逻辑中，这确实是左右为难的一个选择。实际上，世界上没有绝对正确和绝对优秀的社保制度那样，关键在于哪个最适合。

事实上，在以往几十年里，世界各国为应对老龄危机和改革福利制度已经做出了极大努力，几乎所有国家都没能置身于外，甚至有些国家付出了沉重代价。

以正在发酵中的欧债危机为例，其根源多样。比如，欧元框架不完善，欧元区成员国发展水平失衡，部分成员国公共支出没有坚守量入为出的原则;为迎合过度消费的选民需求，过度借贷为政客打开纵欲之门，等等。然而从深层看，养老金正是引发债务危机的最后一个诱因，这再一次充分说明：养老金关乎国运，牵涉民生，事关重大。

对于现实中国来说，人口老龄化预期已十分严峻，那么，养老制度改革就该未雨绸缪，以此次欧债危机为鉴，按照问题清单周密部署，迎接挑战，这才是应持有的一个基本态度。

提高法定退休年龄

在此次欧洲国家救助希腊债务危机的诸多条件中，养老金改革是其中重要的内容，其中包括适当提高女性领取养老金年龄，要求将公务员领取养老金的年龄从61岁提高到65岁，并提出私人部门领取养老金要引入一个与寿命预期变化相联系的机制。鉴于救助的急迫性，希腊议会也通过决议，规定领取养老金的年龄将从60岁开始。

就世界范围而言，在近十年来的养老金改革中，提高退休年龄最为普遍，同时也最为急迫，而调整待遇率和缴费率的改革则显得十分谨慎。从结果来看，提高退休年龄效果明显，似乎正是由于这个原因，这类改革成为欧美发达国家最为流行的一个趋势。

目前，希腊、西班牙、意大利、英国、法国等国家都成功通过延迟退休的立法。截止2010年底，所有欧洲发达国家的退休年龄都在61岁以上，只有卢森堡等三个国家是60岁，英国、德国、西班牙、瑞典等绝大部分国家是65岁退休，执行67岁退休这个最高规定的国家有2个，即冰岛和挪威。未来计划继续提高退休年龄的国家有11个，包括英国、丹麦等国。

欧美发达国家改革的经验与教训，对中国社保改革具有重大的参考价值。在制度参数方面，中国基本养老保险主要存在两个问题。

一是中国基本养老保险的法定退休年龄是目前世界主要国家中最低的，尤其是女性退休年龄，与寿命预期严重脱节。

目前，中国私人部门退休年龄男性为60岁，女性为50岁(女干部55岁)。根据联合国统计，2010年中国男性预期寿命是71.1岁，女性74.5岁，而西欧男性是77.4岁，女性83岁，由此推算，中国男性退休后余命约11年，女性约25年，而西欧男性平均余命约13年-14年，女性19年-20年。

与西欧的比较结果显示，中国退休年龄的提高，尤其是女性退休年龄的提高有很大的空间。此外，中国私人部门的实际平均退休年龄要远远小于法定退休年龄，虽然没有统计数据支撑，但这是一个不争的事实和公开的秘密。由于道德风险等原因，提前退休普遍性的一个重要负激励来自多年来规定的参保人“最低缴费年限15年”，而2011年生效的《社会保险法》再次将其以法律形式固定下来。

在目前能够掌握到的资料中，15年最低缴费年限是世界主要国家基本养老保险制度中门槛最低的。作为特例，法国国铁公司等几个少数独立养老计划，拥有欧洲最低的缴费年限37.5年，相比之下，15年最低缴费要求还不足欧洲这个“特例”的一半，由此可见，中国养老保险制度提高退休年龄和调整参数是非常急迫的。

另一个问题是中国的基本养老保险存在潜在重大财务风险。虽然目前基本养老保险制度收支现状十分乐观，制度收入连年大于支出，当年余额高达几千亿元，但毫无疑问，这是由扩大覆盖面这个机会窗口创造的。

需要认识到，连年的财政补贴和不断扩大的覆盖面提高了当年制度总收入，暂时将财务隐患掩盖起来;退休年龄太低和缴费年限太短等因素造成的潜在财务风险，完全被转型成本缺位的历史债务混淆起来;所有这些合理与不合理、客观与人为、短期与长期的财务风险混合在一起，一揽子打包推给了未来。表面上制度积累逐年提高，实际上财务风险不断累积，随着扩大覆盖面的窗口的逐渐闭合，隐性风险显性化和隐性债务货币化到来之日，就是中国基本养老保险制度陷入财务危机之时。

明确个人账户定位

如果说提高退休年龄等改革是试图降低财政支出、控制“老龄化”成本等治标的临时性措施的话，那么，结构式改革就可称之为一个治本的制度性改革。

在诸多欧洲福利国家逐渐滑向债务国家的过程中，存在这样一种规律性现象：凡是进行了结构性制度改革的国家，其制度财务状况大多要好于参数式改革的国家，且基本上与债务危机无缘。

欧洲实行结构性制度改革的国家分为两组，一组是引入名义账户制(NDC)以替代传统的DB型现收现付制，它们是波兰、拉脱维亚、意大利和瑞典。另一组是英国和德国。其中，英国引入DC型积累制以替代DB型现收现付制，目前两个制度平行运转，随着越来越多的“新人”加入新制度，最终完成制度的转型;德国实行的是全新的“积分制”，参保人根据一生缴费换取和积攒的积分，退休时再根据调节因子的系数贴现后以时价兑换成养老金。对英国和德国的制度改革，我们可称之为混合型制度改革。

上述六国的改革虽然路径不同，模式也有差异，但它们的改革目标却是相同的，即引入参保人个人因素，调动个人积极性，让个人承担起一定的养老责任，彻底放弃国家包揽兜底的传统制度模式，将其转换为国家与个人合理分担的制度模式，以期降低个人对国家的完全依赖，将个人替代率与个人的贡献结合起来。

十几年来，上述六个实行结构式改革的国家各项指标均好于其他国家，国家财政负担明显降低。

目前，中东欧新兴市场普遍引入个人账户和建立混合型制度，发达国家的改革中积极引入账户因素，就是将养老责任向个人转移。引入个人账户之后，不管账户是虚拟的还是真实的，都实现了调动参保人缴费积极性和部分转移国家财政责任的改革目标。

近几年来，中国相继建立了“新农保”和“城镇居保”，基本实现了全覆盖，但主要问题还是没有解决，即城镇职工基本养老制度中个人账户的定位始终没有明确，实账积累的巨大转型成本难以解决，进而导致个人账户做实试点进程半途而废，空账运行的账户与做实试点的账户长期并存，个人账户承载的个人养老责任及其功能从未实现，统账结合的部分积累制的目标完全落空。

十年前辽宁省做实个人账户试点时，其规定的账户资金不能用于当期统筹基金支付缺口的底线，在2010年被突破，这个重大政策变动意味着，统账结合制将面临着是否向名义账户制迈进的十字路口。十年来做实账户试点中遇到的巨大困难说明，我们的制度到了二次改革的时候了，而辽宁政策变动应该被看做是一个新起点。

“十二五”规划中未对做实个人账户做出安排，就说明统账结合的长期制度目标与短期战术部署之间呈混沌状态，个人账户何去何从依旧茫然，账户是进行实账积累还是空账运行还未有定论。但是国际经验告诉我们，取消账户无疑是走回头路，而保留账户并彻底实行名义账户制，则是一个有效的替代性制度安排和可供选择的过渡性改革路线图，它既可避免转型成本，又可调动个人积极性，进而实现控制“老龄化成本”的制度目标。

事实上，希腊的基本养老保险采取的也是与中国几乎完全相同的统账结合制。但在希腊的债务危机中，只有统筹部分成为国家财政负担，进而变成债务危机的一个诱因，而账户部分则没有被卷入进去，实行的依然是多缴多得的DC型完全积累制。相比较之下，中国基本养老保险制度隐藏的财务风险更大。

【出处：《财经》】

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