构建新型农村社会养老保险可持续发展机制

2009年9月1日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》(以下简称“指导意见”)，决定在全国10%的地区开展新型农村养老保险试点，到2020年前基本实现全覆盖，“新农保”制度实施由此正式起航。

一、新型农村养老保险制度的特点

新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中政府补贴直接补贴到农民头上。

新型农村养老保险的“新”，主要体现在政府为农村构建了以财政补贴为重要筹资渠道的、较为完整的养老体系农民个人是养老保险缴费的主体，重要的是中央及地方财政要给予补贴。即：第一，对达到法定退休年龄的老年人发放基础养老金。资金主要由中央财政承担，我国的东部地区由中央政府和地方政府分别负担50%;中西部地区则完全由中央财政负担。第二，地方政府对农民缴费给予补助。第三，政府对重度残疾人及其他困难群体代缴部分或全部养老保险费。

二、实施现状

依据《沛县新型农村社会养老保险试行办法》，沛县于2010年1月1日在全县启动实施了新型农村养老保险。沛县目前常住人口120万人，其中有31.32万人符合参加新农保条件，2011年参保缴费人数30.97人，征缴养老保险费6449.49万元;已享受养老保险待遇12.62万人，全年发放基础养老金9953.79万元。各级财政投入资金10153万元，其中：省财政补助4231万元，县财政配套资金5922万元。主要做法如下：

强化领导，精心实施。县委、县政府高度重视，为把这项惠及全县广大农村居民的实事办实，好事办好，成立了“新农保”工作领导小组，加强对新农保工作的组织领导，并将“新农保”工作作为政府为民办实事的首件大事，纳入政府年度综合目标考核体系。政府出台了《新型农村养老保险试行办法》，并制订了《实施方案》，对参保范围、基础养老金标准、缴费补贴标准、对残疾人等特殊群体的补助办法、养老金待遇、养老金领取条件、基金管理、经办服务及工作流程等都作了明确规定。

深入宣传，积极发动。“新农保”工作启动以来，沛县开展了县、镇、村三级联动宣传，印发了政策问答、宣传标语、悬挂过街横幅，制作电视专题节目，营造浓烈的新农保氛围。同时，组织镇领导和工作人员培训，进一步解读政策、细化办法、统一特殊情况的处理口径，做到了“新农保”政策，家喻户晓，深入人心。

健全机制，提升服务。政府通过购买服务的方式，充实了县级经办机构队伍，镇级充分整合人力，组织了5人以上的经办队伍，村级通过以奖代补的方式聘用了1-2名协办员，初步形成了县级负责组织实施管理，镇级负责宣传、审核与经办，村级负责登记、待遇申领、公示的三级服务网络，基本实现了机构、人员、经费、场地“四到位”。同时，抓实新农保金融服务环节，在选择银行服务上以方便群众，便于管理为前提，选择了网点较多的邮储银行和农业银行承担发放和收缴工作。其中，邮储银行网点代发相对较好;农业银行网点ATM机建设完备，服务能力好。

确保投入，强化管理。实施办法出台后，财政部门按照参保情况及基础养老金的发放情况，将“新农保”财政投入作为公共财政的重点支出范围，将“新农保”配套资金及工作经费，纳入财政预算，并以奖代补方式为镇、村提供经费。“新农保”基金全部纳入社会保险基金财政专户，实行收支两条线管理，单独核算，按规定实现保值增值，防止挤占挪用，确保基金专款专用。

强化考核，扎实推进。政府出台了《关于贯彻新农保实施办法的意见》，明确了对新农保工件的考核。将参保交费人数分解落实到各镇(区)，年底兑现奖惩;村支部书记作为新农保工作第一责任人，完不成任务的取消评星资格，稽核工作出错的追究经济、行政、刑事责任;农保经办机构实行工作职责和镇(区)工作包干双考核，年底按工作完成情况和所包挂镇(区)工作完成情况兑现奖惩。镇(区)及相关部门每3天汇报一次进度，政府每周进行工作通报，以保证新农保工作的扎实推进。

经过两年的实践与探索，沛县“新农保”工作取得了初步成效，但也面临一些困难和问题，如“新农保”制度的有效衔接面临一些障碍、农村社会保障信息化建设仍然有待发展、“新农保”基金管理有待加强等。“新农保”的施行，关乎所有农民的福祉，应当在兼顾现实与长远的基础上，目前着力打造坚实的“新农保”管理基础，构建有效的管理平台和稳定的管理机构，推进“新农保”可持续发展。

三、相关意见与建议

(一)着力构建农村社会保障基础管理平台。

“新农保”是一项复杂的社会系统工程，从当前看，农村基层社会保障管理平台基础薄弱、管理承载力较低、专业人才缺乏是制约新农保可持续发展的关键性约束条件，解决好这些问题是构建新农保长效机制的重中之重。应立足于构建长期稳定运行的农村社会保障基础管理平台，在经费投入、人员编制、办公场所、信息网络建设、外部服务支撑等方面进行规划布局，加快基层农村社保专业人才培养和培训力度。当前和今后一段时期，农村社会保障事业处于一个非常好的发展机遇期，政府可以根据乡镇规模，核定劳动保障服务中心事业编制2—3名，所需编制由镇调剂解决。同时，实行“政府购买服务”的办法设置公益性岗位2—3个。加大政府投入，确保基层劳动保障服务平台人员、经费、场所、职责四个方面的落实。

(二)持续稳定增长的筹资机制。

“新农保”制度作为一种保障农村老年人享受社会养老金待遇的保险制度，离不开有效、有力的资金支撑。为此，需要在坚持和完善农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式下，着力建立稳定增长的筹资机制。

一是建立健全各级财政稳定、长效的资金补助机制。农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持，实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的筹资办法。政府对“新农保”的投入，既补“入口”，又补“出口”，在农民参保缴费环节和“新农保”养老金待遇支付环节给予财政补助。政府资金的投入主要解决两个问题：建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴;建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平同步提升，基础养老金随物价水平上涨适时调整。在财政补贴问题上，以统筹地区地方财政为主，省级财政对经济薄弱地区给予适当支持，以提高农民参保的积极性。要保证“新农保”制度的正常运转，地方财政每年应列出专项预算，充实农村社会养老保障基金，并随经济的发展同步增长。

二是建立农民缴费、集体补助稳定增长的长效机制，也是有待破解的一项难题，需要科学设计相关制度，使农民对新型农村养老保险长期缴费意愿得到维持。在自愿推进的“新农保”机制设计中，基础养老金加个人账户的模式有积极的创新价值。但这一模式能否成功的关键，在于个人账户多缴费的激励机制和利益制衡机制能否有效发挥作用。从目前看，激励机制主要体现在70元的基础养老金和财政30元-90元的缴费补贴制度上，目前具有相当的吸引力。利益制衡机制则表现在子女捆绑缴费制度上。实际上，农民养老保险长期缴费意愿维持的关键还在于缴费是否划算。如果农民参加养老保险可获得较稳定的投资回报，则有内在的缴费驱动力，否则难以长期维持。

农民养老保险长期缴费意愿维持的关键还在于缴费是否划算。如果农民参加养老保险可获得较稳定的投资回报，则有其内在的缴费动力，否则则难以长期维持。需要在农民个人缴费机制上科学设计激励和利益制衡，从制度简便的角度出发，我县目前“新农保”缴费标准设为每年100元—1200元12个档次。但从长远发展看，应以当地农民上一年人均纯收入为缴费基数，这样将更有利于体现能力负担原则，也有利于建立参保者缴费与收入的联动增长机制。笔者认为需要考虑三大因素：其一，养老金待遇与个人收入状况密切相关，因此缴费标准应该随着收入变化而不断变化，如果确定为固定数额的档次，作为一项制度设计，显然缺乏弹性;其二，我国除地域广阔、经济发展不平衡、各地收入差距极大外，农民每年实际纯收入水平起伏较大等弱点;其三，缴费标准要相对稳定，并易于农民进行选择。因此，沛县“新农保”可采取由县政府按照前3年平均计算的人均纯收入为缴费基数。

至于农村社会养老保险基金的集体负担部分，“新农保”规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助，有能力的乡村企业对其务工的农村居民参保缴费应给予补贴。要使这项政策得到有效落实，必须强化集体补贴机制，通过科学的设计规范村集体的缴费补贴行为，提高制度的可操作性。要根据统分结合、双层经营的原则发展壮大集体经济，以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题。

(三)落实各级财政责任分担机制。

新型农村社会养老保险的主要供款方是政府，农村居民的基础养老金、缴费补贴和代缴养老保险费主要依靠政府公共财政支持。要保证“新农保”的正常运转，首先必须明确各级政府职责，妥善解决好“新农保”制度中各级财政责任分担问题，形成良性有序的投入机制。国务院发布的指导意见指出，政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的，可适当给予鼓励。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。这些规定从总体上明确了中央与地方在“新农保”制度上的事权框架。要保障“新农保”工作的顺利展开，落实好各级财政补助资金是关键。为此，各级财政部门要将“新农保”补助资金作为财政支出的一项重点加以保证，并及时分配、及时到位。

(四)建立金融保障机制，创新基金的金融功能。

基金的保值和增值是实现“新农保”制度健康、可持续发展的重要方面。然而，新农保在基金的管理与运营及风险管理方面并没有创新，依旧沿袭了社保基金的有关管理办法。随着新型农村养老保险试点工作的展开，参保人数不断增加，农保基金的规模会越来越大，如何对农保基金进行有效管理，保障基金安全运营以确保制度的平稳运行，是当前迫切需要解决的重大问题。

按照现行政策，对于集中起来的农保资金，只能是存入银行或购买国债券，这样产生的收益虽然稳定性很强，但抗衡风险的能力并不强，尤其在消费指数持续上升的情况下，农保基金不具备规避利率风险和通货膨胀风险的能力，加大了农保基金收不抵支的风险。此外，在管理资金的过程中，可能会出现的各种隐性风险也不容忽视。如：一是行政管理的风险，当资金的管理主体和投资主体一致时，经营者就不可避免地产生投资的冲动，以期获取高额的投资利润回报。二是腐败的风险，如果不严格资金内部管理制度的话，就有可能出现贪污、挪用资金的恶性事件。

笔者认为，“新农保”的基金管理可考虑通过法律程序，在保证资金安全的前提下，通过市场化公开招标的方式选择专业的基金管理公司负责运营管理，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。考虑到农村养老保险以县为覆盖范围，基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等多方面的限制，因此，可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构和基金公司运营。在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。同时，要建立相应的农村养老保险基金监管机构，制订农村养老保险基金限制性投资政策，确保“新农保”制度的健康持续发展。

(五)妥善解决“新农保”与其他社保政策的接续转移问题。

随着城市化进程的推进，农村居民的流动日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到“新农保”、返乡农民工参加“新农保”等势所难免。对于六类特殊群体(五保、低保、移民、计生、征地农民、优抚对象)基础养老金在试点中都给予了发放，但对于此类弱势群体基础养老金发放政策上未给予明确界定，县级政府在操作层面上缺乏依据。

因此，“新农保”制度与其他社保政策之间必须可以相互接续转移。一是要预留制度接口，制订与其他社保政策转换的详细办法。制订统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社保政策间、不同地区间的基金结算问题。二是加快社会保险省级统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社保关系接续转移等问题。三是加快全国社会保险信息化联网建设，为省际“新农保”制度与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“社会保障全国一卡通”相关政策。

【出处：江苏经济报】

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