全球老龄化趋势和发达国家的应对措施

一、全球老龄化趋势

联合国发布的《世界人口展望：2008》提供了2010年到2050年期间全球人口和地区人口年龄结构的预测数据，这些数据描述了全球人口老龄化的发展趋势。

表1. 全球和不同经济发达程度国家人口年龄结构的比较

资料来源：根据《世界人口展望：2008》相关数据整理。

表1比较了全球和不同经济发达程度国家在2010年和2050年的人口年龄结构。从全球看，未来40年全球老龄人口规模和比例迅速上升，60岁以上人口规模从7.6亿增长到20亿，占总人口的比例从11%上升到22%。按照联合国人口老龄化标准，全球现已进入老龄社会，40年后全球老龄化程度与目前发达国家相当。分经济发展水平看，目前发达国家的老龄化程度最高，欠发达国家的老龄化程度次之，而最不发达国家的人口年龄总体上比较年轻。发达国家60岁以上人口占比近期是21.7%，40年后上升到32.5%，老龄化程度非常高。欠发达国家60岁以上人口占比近期是9.3%，即将进入老龄化社会，40年后上升到22.7%，老龄化程度比较严重。从老龄人口增长速度来看，未来40年里，最不发达国家的速度最快，而发达国家的速度最低。从2009年到2050年，全球60岁以上人口年增长速度是2.44%，发达国家60岁以上人口的增长速度是1.07%，欠发达国家60岁以上人口增长速度是2.84%，最不发达国家60岁以上人口的增长速度是3.56%。

表2. 人口年龄结构变化的地区比较

资料来源：根据《世界人口展望：2008》相关数据整理。

分地区看，2010年，60岁以上人口规模最大的地区是亚洲和欧洲，到2050年，这一格局没有变化，亚洲和欧洲仍然是60岁以上人口数最多的国家，分别占全球60岁以上人口规模的61.6%和11.8%。欧洲和北美地区的老龄化程度最高，60岁以上人口占总人口的比例分别是34.1%和27.9%，全球除非洲外，各个地区的老龄化程度均较高。

全球人口老龄化有如下四个特点。首先，未来的人口老龄化程度将是人类历史上前所未有的，对经济和社会发展的考验是空前的;其次，人口老龄化不是某一个国家或地区的问题，而是全球性的问题;第三，当前老龄化问题比较突出的是发达国家，欠发达国家的老龄化问题才刚露苗头，由于欠发达国家的老龄化进程很快，经济发展水平不高，未来的老龄化矛盾将更加突出。第四，人口老龄化是一个长期性问题，只要生育率仍然保持在低水平，人口预期寿命继续延长，老龄化进程不会发生逆转。

二、发达国家应对人口老龄化的政策措施

发达国家率先进入老龄化社会，尽管经济发展水平较高为应对老龄化问题提供了有利条件，但是，老龄化问题仍然是发达国家的头等经济问题和社会问题。在一定程度上，发达国家在过去和今天所遇到的养老难题，中国在明天也会遇到。因此，了解发达国家养老改革历程和相关政策措施，对中国养老保障改革有着积极意义。概括地说，发达国家应对人口老龄化的政策措施可以分为四大类：延迟退休年龄、压缩养老基金支出、增加养老基金收入，积累养老基金。不同的国家面临不同的社会环境和养老制度，采取了不同的政策组合。下面介绍十个发达国家养老改革的主要政策措施。

澳大利亚：澳大利亚养老改革的路径是建立多支柱养老体系，积累养老基金。上个世纪80年代以前，澳大利亚养老体系的主体是现收现付制的老年养老金(Age pension)，收入来源于政府税收，无需企业和个人缴费，为达到经济状况核查要求的老年人口(男65岁，女62.5岁)提供基本生活保障。上个世纪80年代期间，为了改变老龄人口收入过度依赖公共养老金的局面，澳大利亚政府引导企业建立积累性补充养老计划，称之为超级养老基金(Superannuation fund)，基金收入来源于雇主的缴费，缴费率从3%起步逐步提高到目前的9%，多层次养老体系大大减轻了公共养老基金的压力，而且提高了养老待遇。1998年，澳大利亚政府又引入了个人退休储蓄计划，政府给予自愿建立个人储蓄账户的中低收入者相应补贴。至此，澳大利亚形成包括公共养老金、补充养老金和个人退休储蓄的三支柱养老体系，积累大量的养老基金，2004年的养老基金规模达到GDP的75%，预计在2020年达到GDP的110%。2005年，澳大利亚建立“未来基金”，为待遇确定型的政府雇员养老计划的未来收支缺口预先积累资金。

加拿大：加拿大在完善养老制度的过程中形成多支柱的养老体系。加拿大公共养老金中基础部分是老龄养老金(Old age pension)，基金收入完全来源于政府税收，替代率约为15%。1965年，加拿大建立缴费型公共养老基金(Canadian pension plan，简称 CPP)，CPP采用现收现付制，基金收入来源于雇员和雇主缴费，提供约25%替代率。此外，加拿大还有覆盖面很广的补充养老基计划，如通过雇主缴费设立的注册退休计划RRPs和个人退休储蓄计划RRSPs。加拿大于1985年启动养老改革，目标是减少老龄养老金的支出规模，改革措施包括修改养老待遇指数化调整机制，对收入超过标准的老年养老金征税。世纪交替之际，政府对CPP养老计划进行调整，六年内将缴费率从6%提高到9.9%。新的缴费率使得CPP基金在相当长时间内都有基金结余，这等于是在现收现付的制度框架下建立了养老基金储备，政府将储备基金委托给专门机构养老基金投资计划委员会(CPPIB)进行市场化运作，投资收益成为养老储备基金的重要来源。

法国：法国养老体系具有待遇丰厚、制度分散的特点。法国的养老体系包括三个层次：基本养老保险，补充养老保险，个人养老储蓄。基本养老保险和补充养老保险都采用现收现付制。上世纪80年代，老龄化作用开始显现，过于慷慨的养老待遇出现困难。90年代始，法国实施养老改革，措施包括修改确定养老待遇的公式、延长领取全额基本养老金的缴费年限、将待遇较高的公共部门养老制度与私人部门养老制度统一等等，目标都是压缩基本养老保险支出，但是，这些改革措施未能得到民众和工会的支持。2000年，法国政府建立养老储备基金(FRR)，计划通过储备基金来弥补未来的公共养老体系的收支缺口，FRR在2007年底的资产总值为345亿欧元，受金融危机影响，2008年底降至277亿欧元。2003年，法国开始新一轮养老改革，重新启用10年前的政策措施，目标仍然是削减公共养老支出，又一次引发社会的反对浪潮。

德国：德国是世界上最先建立公共养老体系的国家，公共养老金待遇也十分丰厚。为了应对老龄化，德国在单一公共养老体系基础上增加了积累性养老计划。德国公共养老体系(GRV)采用现收现付制，所需资金来源于工薪税和财政补贴，工薪税税率为19.5%，负担约70%的公共养老支出。上世纪80年代后期，政府认识到老龄化将严重影响公共养老计划的可持续性。德国于1992年启动养老改革，主要政策包括修改养老待遇调整机制，避免养老待遇过快增长，控制提前退休，这些方法在减少养老支出的同时也降低了养老待遇。为了弥补养老待遇下降，德国在世纪末建立自愿性质的完全积累的养老计划，个人缴费率为4%，政府给予税收优惠。积累计划的覆盖面目前还有限。2002年，德国政府决定延长退休年龄，从65提高到67岁。2004年，德国进一步修改确定公共养老金待遇的公式，新公式根据退休人口与缴费人口比例的变化自动调整公共养老金的待遇，在老龄人口比例上升时，公共养老金待遇会自动减少。

意大利：意大利是欧洲老龄化程度最高的国家之一，也是公共养老体系成本最高的国家之一。意大利在最大的公共养老计划INPS-FPLD覆盖约90%的私营部门职工，此外还有50多个行业性和地区性的公共养老计划。意大利养老支出增长很快，1960年公共养老支出只有GDP 的5.0%，1992 年上升到14.9%。意大利于1992年启动了第一轮改革，主要措施包括：延长退休年龄，合并公共部门和私人部门的养老计划，调整确定养老待遇的公式。第一轮改革在减少支出方面取得了一定成效，但是未能从根本上解决养老基金收支失衡，前景仍然令人担忧。第二轮改革始于1995年，公共养老体系从待遇确定型转为名义账户制，名义账户的收益率根据GDP增长率来确定。意大利在1997年实施第三轮改革，除了继续推进前一轮改革所制定的政策措施以外，大力发展补充养老计划和个人养老储蓄。改革后的意大利公共养老体系增强了可持续性。

日本：日本公共养老制度包括国家养老金计划NP(覆盖所有日本居民，提供统一比例的养老金待遇，平均工资收入人群的替代率为59%)和职员养老保险计划EPI(覆盖除去自谋职业者和公务员的其他所有工作人员，提供与收入挂钩的养老金待遇)，均采用现收现付制，基金收入渠道包括工薪税和财政补贴。为了应对老龄化，日本政府建立了巨额的储备基金(GPIF)，其2008年底的规模约为117万亿日元。日本政府每隔五年对公共养老金收支情况进行评估并研究应对措施，在过去十几年中进行了多次改革。首次改革于1994年启动，将退休年龄逐步由60岁提高到65岁。第二次改革始于2000年，政府将调整养老金待遇的机制从依照收入增长率改为参考价格水平变化，同时将储备基金投资于资本市场亿获取更好收益。第三次改革是在2004年，政府建立了一个“稳定机制”，根据缴费人总数和退休人员预计寿命变化调整待遇水平，预计在2004-2023年间每年降低养老支出0.9%。同时，政府还采取两个措施增加养老基金收入，一是在2017年以前将EPI计划的缴费率每年提高0.345%，最后达到18.3%;二是加大财政补助的力度，对NP计划的财政补贴占年度支出的比例从1/3提高到1/2.

荷兰：荷兰的公共养老体系主要由两个部分组成：一是现收现付制的国家养老金(AOW);二是完全积累制的职业养老金计划，国家养老金是基础，职业养老金占主导地位。国家养老金为年龄在65岁以上的荷兰人提供统一待遇的养老金，保障老年人基本生活，国家养老金的资金来源是工薪税，目前缴费率为17.9%。1949年通过的职业养老金法规定，当一个行业的职业养老金覆盖达到该行业工人总数的60%以上时，政府需要介入并研究设立统一的行业性的职业养老金计划。只有当某个企业的养老计划所提供的待遇水平高于行业性的计划时，这个企业才可以单独设立计划。因此，职业养老金计划已成为准强制性的养老体系的第二支柱。相关法律还规定职业养老金计划必须实现全额融资，不能留有未来负债。目前，荷兰共有64个行业性的职业养老金计划和866个企业单独设立的养老金计划，覆盖90%的荷兰职工。全额融资并且覆盖率很高的职业养老金计划为荷兰抵御老龄化发挥了巨大作用，职业养老计划所积累的养老金资产在2004年达到GDP的106%。

瑞典：1998年，瑞典对传统的待遇确定型现收现付制养老制度进行改革，代之以缴费确定型现收现付制的名义账户(收入养老金)和积累制个人账户(附加养老金)相结合的新制度。新制度下养老保险缴费率为18.5%，16%纳入名义账户，2.5%存入个人附加养老金，名义账户收益率等于平均工资增长率。名义账户制有助于提高缴费积极性，然而现收现付制的资金运行无法摆脱人口老龄化的影响。瑞典于2001年推出“自动平衡”机制，即当测算的未来总待遇支出高于缴费时，降低名义账户收益率和养老金年金的年度调整标准。对于积累制的附加养老金个人账户，政府采取了集中管理与个人选择相结合的模式，资金由专门机构PPM集中管理，并根据个人的选择投资于不同的基金。如果缴费人没有对投资于那个基金做出选择，PPM将其投资于由政府管理的事先约定的基金。个人账户建立伊始，正值股票市场处于高点，个人主动选择基金来投资的热情也达到高峰。然而，2003年股票市场出现大幅下滑，使得个人账户基金平均损失30%左右，此后大多数人将个人账户基金投资决策权交给政府。2005年，政府对个人账户基金的运营进行了评估，建议控制供民众选择的基金数量;降低约定基金的管理成本，将其转变成为一个生命周期投资工具，即基金的基金。

英国：英国养老改革有两条主线，一是降低公共养老金的待遇水平;二是发展补充养老金计划。英国公共养老体系主要包括两个计划，一个是国家基本养老金(BSP)，覆盖全国居民，提供相当于平均工资15%的养老待遇;另一个是收入关联养老金计划(SERPS)，覆盖没有职业养老金计划的居民，提供相当于其收入最高20年中平均工资20%的养老金待遇。政府征收工资税为公共养老计划融资。上世纪70年代，英国削减公共养老支出，同时鼓励发展补充养老计划。削减支出的措施包括将国家基本养老金(BSP)待遇的调整标准从参照工资增长改为价格水平;将收入关联养老金计划的待遇水平由收入最高20年平均工资的25%改为20%;将退休年龄从60岁提高到65岁。政府支持补充养老计划的措施主要是提供税收优惠，由于政策得当，大多数企业和个人都参加了补充养老计划。目前，英国补充养老基金形成较大规模，相当于GDP的2/3，补充养老计划的广泛实施有效弥补了公共养老金待遇水平的下降。

美国：美国在经济社会发展过程中建立起多支柱养老体系，养老保险是社会养老体系的基础，补充养老计划和个人养老储蓄均十分发达。社会养老保险采用现收现付制，覆盖率达到90%以上，支出所需资金通过工薪税筹集，雇主和雇员按工资的6.2%分别缴纳工薪税，养老保险为平均工资水平人群提供了43%的替代率。美国政府鼓励雇主为雇员建立补充养老计划，鼓励个人建立个人养老金计划，政府提供税收优惠措施。补充养老计划和个人养老计划已经成为美国养老体系中强有力的两个支柱，约有60%的雇员参加了补充养老计划，养老基金规模巨大，占全球总量的2/3。美国政府在1983年设立社会保险信托基金(OASDI)，社会保险信托基金是现收现付制养老保险的储备基金，基金收入来源于养老保险的收支盈余，政府成立“社会保险信托基金理事会”来管理这笔资金。2008年，社会保险信托基金规模达到2.2万亿美元。按照相关法规，社会保险信托基金主要投资于特种国债，这对美国联邦总预算的平衡有重要作用，而财政部偿还社会保险信托基金借款的方式只有发行债券或者减少财政支出几种选择，这会影响未来退休人口的福利。

三、对中国养老改革的启示

未来40年，中国老龄化趋势将十分严重。全国老龄工作委员会于2006年完成的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》对未来中国老龄人口规模和比例进行了分析预测。与全球老龄化趋势相比较，中国的老龄化具有三大特点。首先，中国人口老龄化程度迅速加深，中国60岁以上人口占比目前为12.78%，略高于全球11%的水平，大大低于发达国家21.7%的水平，到2050年，中国60岁以上人口占比上升到31%，老龄化程度接近发达国家，大大高于欠发达国家;其次，中国老龄人口规模巨大，到2050年，中国60岁以上人口数将达到4.34亿，超过全部发达国家60岁以上人口的总数;第三，中国老龄人口供养比例急剧下降，2010年中国15-59岁年龄人口与60岁以上人口之比是5.33:1，到2050年，这个比例下降到1.44:1，大大低于全球比例2.67:1的水平。这三个特点意味着：与其它国家相比，中国在解决养老问题时需要付出更多的努力，需要更加有力的政策措施。

表3. 中国和全球老龄化趋势的比较

资料来源：中国人口数据摘自《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，其它数据摘自联合国《世界人口展望：2008》。

分析十个发达国家养老改革的经验和教训，我们可以发现：在人口老龄化程度不断加重的过程中，现收现付制的公共养老体系很容易陷入困境，养老制度的可持续性面临严峻考验。这些国家都在不同程度上采用多种办法削减老年福利，由此来控制公共养老支出的增长，取得了一定的短期成效，但是无法从根本解决问题，而且削减退休福利很难得到全社会的认同，导致一些国家改革失败。化解老龄化危机的根本出路是建立多支柱的社会养老体系和建立积累性养老计划，这些改革措施在发达国家取得了初步成效，成为应对人口老龄化的长效机制。发展补充养老金为公共养老金分担了部分社会养老压力，增强社会养老体系的抗风险能力，在公共养老金待遇下降的时候进行有效补充，保持总的待遇水平不降低。积累性养老计划是应对老龄化的有效工具，积累养老基金的途径既可以是建立个人养老账户，也可以是建立储备基金。

中国养老改革进行了十年有余，初步建立起多支柱的社会养老框架，确立了社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，养老改革目标非常明确。但是，受基本养老保险历史包袱沉重和老龄化程度不断加重等因素的制约，一些长效机制还没有完全建立起来，如补充养老计划发展缓慢，只有少数大企业建立了企业年金，企业年金规模只有1800亿元，还不能发挥支柱作用;基本养老保险个人账户“空账”比较普遍，基本养老保险还没有真正转向部分积累制;作为国家养老储备的全国社保基金规模有限等等。中国养老制度建设需要深刻认识到老龄化的问题长期性和任务的艰巨性，以建立应对老龄化的长效机制为核心，加大三方面的力度。一是鼓励发展补充养老计划，制定相应的税收优惠政策，方便企业设立年金计划;二是坚定不移地做实基本养老保险个人账户，按照市场化、专业化和透明化的原则完善个人账户投资管理模式，提高投资回报率;三是多渠道筹集资金，做大全国社保基金规模，确保基本养老保险制度的顺利运行。

【出处：社保基金理事会网站】

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