社保走向全国“一盘棋”破除利益制约是关键

嘉 宾：

唐 钧 中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员

吕学静 首都经济贸易大学劳动经济学院教授、博士生导师，社会保障研究中心主任

青连斌 中共中央党校教授

汪泽英 人力资源和社会保障部社会保障研究所宏观研究室主任、研究员

主持人：赵鸿文

社会保障与人民幸福安康息息相关，事关改革开放和社会主义现代化事业全局。国务院最近批转的《社会保障“十二五”规划纲要》明确提出，要在“十二五”期间，加快社会保障制度整合，提高统筹层次，做好各类制度的衔接和社会保险关系的转移接续工作，努力清除影响就业人员转移就业和享受各类社会保障待遇的障碍。这意味着，长期以来按城乡、分就业群体建立的分散的社保制度，有望逐步实现全国“一盘棋”。

分类推进是一个必然经历的过程

主持人：我们的社保制度是“分人群”建设的，同时，城乡之间、各个地区间的差异也很大，有人把这种状态概括为“碎片化”，对此应该怎么看?

青连斌：“碎片化”，准确地讲，就是按照不同的人群，分别设计不同的社会保障制度，享受不同的待遇。比如目前的养老保障制度，实际就有好几块儿，机关和事业单位退休养老制度，城镇企业职工基本养老保险制度，新型农村社会养老保险制度(简称“新农保”)，城镇居民社会养老保险制度(简称“城居保”),不但资金来源不尽相同，保障标准也相差悬殊。大块儿里面又有小碎片，比如农民工，既不是城市职工，又不是农民，那他归城保，还是农保?农民那里还有一块儿，农村干部是一块儿，农村双子女家庭又是一块儿。这都是农村养老保险大碎片里面的小碎片，这是客观事实。

怎么看“碎片化”?大家对“碎片化”提出了批评。我认为，“碎片化”应该历史地看。以前社会保障包括养老保障，就是针对体制内的职工。随着经济社会发展，除了体制内这一块儿，还要考虑没有覆盖的人群要不要保障。比如说农民，农民靠土地养老，靠养儿防老，这在某一个时段讲还有一定道理，现在就讲不通了。农民靠养儿防老，为什么城市居民不能靠养儿防老?还有土地养老，没有地的失地农民又靠什么来养老?都靠不住了，所以要把体制内的社会保障向体制外拓展。原来体制内的制度，是社会统筹和个人账户相结合的办法，比如说养老保险，企业要缴20%，个人要缴8%。这样高的缴费比例，一些人群很难适应，农民工退保的就很多。后来有些地方为了适应农民工这种情况，就把费率降低，实际上就是搞了一个和职工养老保险不一样的农民工养老保险。再后来，方方面面的制度建立起来了。这样来看，“碎片化”实际上是一种进步。农民原来连基本的养老、基本的医疗保障制度都没有，现在有了这个制度总比没有要好。

汪泽英：“碎片化”需要理性看待。社会保障是工业化的产物，是经济发展到一定阶段，与职业相关联建立的，后来逐步拓展到非职业人群，拓展到农民。从国外来看，也有这么一个过程。比如日本，从历史来看，公务员和其他人，公职教师和私营教师，农林渔这些行业，都实行过不同的制度。他们也是后来才慢慢整合的。他们的整合是“新人”整合，“老人”不动，就是已退休人员仍然按照原来的养老金拿，是多少就多少，养老金是统一调整的。外人来看，目前是一个统一的制度，但内部留有历史整合的轨迹、发展的轨迹。从总体上来看，世界上城乡社会保障制度的建立几乎都不同步，有先有后是正常现象，这是社会发展过程中必然要出现的事物。所以，我们现在这个过程也是符合社会保障发展规律的。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员 唐钧 王志才摄

唐钧：“碎片化”这个词我不太赞成，但是怎么表述，也没想好。因为社会保障制度在建立和完善的过程中，尤其在覆盖面不断扩大的过程中，肯定是首先根据不同的群体建立不同的制度，然后才能够考虑合成一个制度，这是一个发展过程中的必然现象。

我还有一个不赞成，就是社保领域的城乡一体化。这不符合当前的现实。农村和城市，各方面的差异都很大，生产方式、生活方式和消费水平都不一样，怎么可能一下子一体化呢?这个愿望是好的，但是如果作为一个工作上的口号提出来，我觉得有点儿冒了。城乡统筹是可以的，讲城乡一体化有点儿太早了，现在首要的任务是全覆盖。

主持人：社会对社保制度的整合一直非常期盼，希望早日实现“一卡在手，走遍神州”。目前是进行整合，进而实现全国“一盘棋”的好时机吗?

唐钧：一卡在手，走遍神州，实现这个目标还是比较遥远的。但是这个问题提得非常及时。因为社保发展到现在，最大的问题是什么呢?就是农民工的问题。2亿多农民工流动性比较大，他们也交钱了，但是最后能不能享受，还是一个问号。当年农民工为什么要退保呢?他觉得这个事儿不靠谱，如果他流动的话，这个钱就得留在当地，带不走。不仅仅是农民工的问题，还涉及从城市到城市的流动人口，他也带不走。所以，农民工就退保，反正劳动合同一年一签，明年再来再签约、再缴费、再退保，至少自己缴费的那一部分不吃亏。严格说来，这不是退保，因为跟企业签约就是一年，到年底的时候按照规定可以把自己那部分拿走，这是符合当时的规定的。企业这部分就归了当地政府，地方政府从中占了农民工很大的便宜。要整合“碎片化”的社会保险制度，建立公平的社会保障体系，就目前来说，不同制度间的“转移接续”是重要议题，其中最大的问题就是农民工的转移接续问题。

青连斌：这些年来，我国社会保障建设由点及面，不断填补空白，越来越多的人享有基本社会保障。今年还要实现新农保和城居保制度全覆盖，各项社会保险覆盖面不断扩大。在看到成绩和进步的同时，也必须清醒地看到存在的问题和不足。比如，我国社会保障体系还不完善，城乡社会保障发展还不平衡，特别是农村地区严重滞后;加强制度整合、衔接和推进管理服务一体化的要求日趋紧迫，难度不断提高;城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，矛盾比较突出;社会保险统筹层次低，信息化建设发展水平不均衡，等等。现在到“十二五”时期了，我们要全面建设小康社会，社会保障领域目前这种状态确实需要改变。下一步，社保工作面临的最大问题，不是出台多少制度，而是进行制度整合，能整合的整合，不能整合的要建立制度之间的衔接机制。现在正是改革的一个好时机，如果错过这个机会，下一步更难改了，因为制度已经定型，越来越固化了。

首都经济贸易大学社会保障研究中心主任、教授 吕学静 王志才摄

吕学静：这个时候国家出台《社会保障“十二五”规划纲要》具有非常重要的意义。这是社会保障领域第一个国家级专项规划，充分体现了党和政府更加重视保障和改善民生，也说明社会保障工作在经济社会发展全局中处于越来越重要的位置。《规划纲要》是一个大社保的概念，基本要求是四个“更加”：更加注重保障公平，更加注重统筹城乡发展，更加注重优质高效服务，更加注重可持续发展。同时，也跟《社会保险法》紧密相连，部署比较具体，既有利于推动社会保障事业长期整体系统可持续发展，也体现了全国“一盘棋”。

破除利益制约因素是关键

主持人：实现社保全国“一盘棋”到底难在哪里?有哪些挑战?

吕学静：社保那么多项目，主要的是整合养老保险。医疗保险能实现异地就医，看病报销方便就可以。失业、工伤、生育保险涉及一部分人群，还好说。养老制度能不能进一步统筹整合?那些处于待遇较高制度中的参保者，会不会在这种调整中，担心待遇降低而产生抵制拖延情绪?转出地希望人走了，统筹基金留下来，转入地则担心要用积累的资金补贴新来的劳动力，地方利益怎样合理分配?还有缴费问题，事业单位和公务员不缴，另外三类人缴。职工缴得多，企业还要缴。要整合，要减轻企业负担，怎么做?

要是一开始还好做，现在制度不是一张白纸，每个都不一样，整合起来挺需要智慧的。就像做衣服，完整的一块儿大布，从头做起，想做什么衣服随便你去裁，这样的裁缝好做。现在已经分门别类地做出各自的样子了，再去把它天衣无缝地拼接、剪裁，就难得多了。我们现在的制度整合，就需要做这样高超的技艺活儿。

唐钧：现在对社保制度进行整合，在技术上没有问题。我国“金保工程”开展近10年，到“十二五”末将有8亿人拥有社保卡，技术支持应该没太大问题。在政策方面，《社会保险法》已经相当明确，包括这次出台的《社会保障“十二五”规划纲要》。真正的难点，恐怕就在于利益调整。利益调整，涉及地区利益、群体利益。等全国统筹的时候，中央和地方的利益也有一个调整问题。

中共中央党校教授 青连斌 王志才 摄

青连斌：要做到全国“一盘棋”，还有两个难点。一是城乡统筹问题。城乡完全一体化是不可能的，但是城乡统筹是可以的，城乡搞成一个制度，一个制度里面有两个待遇。城乡统筹难在哪里呢?农村的待遇水平是比较低的，你要把农村的水平提高到城市，国家财政承受不了;要把城市水平降下来，城市又不干。所以城乡统筹是一个难点。另外一个难点，就是城市里面的机关、事业单位和企业要整合。这两个整合肯定要涉及机关事业单位工作人员待遇降低的问题，不降低，只能把职工待遇提高到跟事业单位相同，这也不太可能。这就是改革的难点。

主持人：如今《规划纲要》的出台，给广大参保者以信心和希望。有了顶层设计，还要实施到位，下一步从具体实施来说，还应做哪些工作?

吕学静：下面要做的话，要分两步走。

第一步，在“十二五”剩下的几年中，对现有制度进行整合，缩小差距，体现公平。有两个问题迫切需要解决。

一是尽快实现各类社保制度之间的衔接转移。目前农民工有2.5亿人，将近三成的农业户籍人口已经居住在城镇，中国历史上第一次城镇人口超过农村人口，城镇化水平超过50%。尽管如此，数字的城镇化依然掩盖不了户籍制度带来的福利差异化，而福利的大头就是社保。如果能够无障碍地转移接续，农民工心里才安稳。

二是解决双轨制问题，缩小城乡、地区和不同社会群体之间的社保待遇差距。机关事业单位的养老改革必须得动，如果不动，任何改革都是劳神费力，就是“碎片化”，绕来绕去还是没有把机关和事业单位搁进去。如果还不能顺利启动的话，大家都看着，他们又不缴费，又拿这么高的养老金，会失信于民。失去信任将来什么都不好做了，付出的代价会更大，而且不是拿钱能买回来的。

第二步，在此基础上，再进行更加公平合理的设计和完善，最终走向完善统一的社会保障体系，也就是实现全国“一盘棋”。这是更远的事情。

唐钧：农民工社保转移接续问题确实很紧迫。有专家讲，要做到全国统筹才能办这件事。其实我认为有其他的变通办法。比如说省级统筹已经实现，一个农民工在广东省工作，缴费了就有记录。既然是省级统筹了，省里面应该可以把这些记录归总，用信息技术储存起来。他到另外一个省以后，也可以把这些信息储存起来。最后他退休的时候，可以把以前各个省的记录调出来，按各个省退休当时的政策，因为政策是有差异的，该怎么给就怎么给。在全国建一个结算中心，比如说一个人在上海打过工，在北京打过工，家在四川省，他退休的时候，最大的可能就是回四川省的老家。四川省就有责任把他前面的档案都找出来，比如说在上海缴了多少费，在北京缴了多少费，根据各个地方当时的情况，按照政策做一个计算，然后四川就给他付钱。付完钱以后，因为全国有一个结算中心，最后把信息汇总到结算中心结算就行了。这样的话，不必等到实现全国统筹。

人力资源和社会保障部社会保障研究所宏观研究室主任、研究员 汪泽英王志才 摄

汪泽英：双轨制问题要客观看待。一方面，任职单位类型不同导致了养老金水平的差异，有合理因素。高学历和专业技能水平比较高的，主要就业在机关事业单位，这些人人力资本投资比较高，再加上职务技术的晋升，导致工资水平就比企业同龄人高。另外，他们一般流动性比较小，就业年限比较长，工龄比较长，养老金水平比企业也要高一些。另一方面，同等学历，同等职务，同等技能，同等贡献的人们，无论是公务员、事业单位人员，还是企业员工，退休后待遇应该大体相同。若是制度造成差距较大，就是不合理的。

唐钧：双轨制是现象而非本质，企业职工养老金低，主要原因是与企业分配相关，因为养老金的多少是和工资成正相关的。往后怎么走?要避开双轨制这个说法，因为沿着这个思路讨论下去是没有结果的。

长远来说，最终走向完善统一的社会保障体系，要更加注重顶层设计和总体规划。我谈谈我的设想，就是把养老金分成基本养老金和补充养老金两个部分。

第一块，基本养老金。要在全国建立一个基本的养老保障制度，就是世界上很多国家都在实施的基本养老金制度。像美国的基本养老保险是强制性的，不参加属于违法。这个制度，最主要的是讲公平。夸张一点说，从国家主席、国务院总理，到山村的一个老农，理论上讲，他们拿的钱差不多。这个钱是什么概念呢?是由国家按基本生活水平来兑现，保证每个公民基本生活的。基本生活水平可以做定量研究。我在2005年的时候曾经测算过一次，一个三口之家过一般的日子需要多少钱。在北京大概每月需要900多块，上海需要1000多一点，不包括教育和医疗的费用。2005年到现在，差不多要翻一番，也就是2000块钱左右，我们现在的养老金平均数也差不多是2000块钱。以这个为基本的生活标准，在这个基础上建立一个讲公平的基本养老保险制度。这个制度是国家负责的，现收现支的，因为它是一个相对来讲比较低的标准。

农民怎么办?农民还按现行的交钱方式交钱，不足部分政府补贴。我一直在跟别人解释，新农保为什么这么少的钱，因为农民手上还有块地。新农保的钱，是在农村老人有一块地的基础上，再给一个补贴。我建议，如果农民放弃这块地，应该就可以拿到跟城市居民差不多的养老金。这样的话，也避免在土地问题上纠缠不清。

第二块，补充养老金。在全民性的基本养老金之外，还有与职业相关的补充养老金，也叫职业年金，企业和个人还有余力就可以参加。补充养老金和工资挂钩，和贡献挂钩，和效益挂钩。补充养老金和基本养老金的保值增值运作也不一样。补充养老金不能由政府直接操作，要实行准市场的运作方式。准市场是什么意思呢?就是按市场办法运作，但是政府财政托底，万一这个保险公司倒闭了，这笔钱不能没有了，政府要拿财政来担保，当然也可以做再保险。只有这样一个补充养老金，它才可以进入资本市场，基本养老金是不能进入资本市场的。

如果要实现全国“一盘棋”的话，还有一个设想，就是住房公积金可以跟企业补充养老金合并。我是住建部专家咨询委员会的专家，有时候跟他们开玩笑，我说，你们的住房公积金就是拿买不起房的人的钱去帮助买得起房的人买房。等我退休了，从我的住房公积金的账户拿出一笔钱来，它不就是养老金吗?如果能把这两笔钱合起来，用养老保险基金来做按揭贷款，企业就有钱来参加补充养老保险了。

汪泽英：社会保障制度走到现在，成就和问题都不是一天形成的，不可能推倒重来。从实现全国“一盘棋”的角度来讲，既要考虑目前的现状，又要考虑未来制度的统一和公平，还要考虑政策的稳定性和连续性，经济社会的协调可持续发展。目前比较重要的有下面这几项。

第一，转变理念，提高认识。加快建立并完善覆盖城乡居民的社会保障体系，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作。各地区和各部门要从全体居民利益，从社会保障事业长远发展的角度来看待这个问题。如果政策有利于社会保障事业发展，有利于整体“一盘棋”的推进，有利于制度的公平，即使在部门或者区域利益受到损害的时候，也要积极支持。

第二，部门间的合作也要做好“一盘棋”。政策和工作是分部门管理，这符合管理学的思想。我只有管了专业以后，才能把这个管好、管细。同时，如果光做好分工负责的事儿，部门间协作不够，整体合力就出不来，合作协调就是失败的。所以既要强调分工负责，又要强调协调合作，整体推进《规划纲要》。

第三，加强相关政策和制度的研究设计。因为涉及部门利益、区域利益、群体利益的调整，要进行大量的调查研究和论证，同时还要做好宣传工作。只有把政策设计得更细、更科学以后，才能为后面全国“一盘棋”的推进奠定基础。如果政策没有制定好，“一盘棋”肯定达不到效果。

第四，加大财政投入。从制度要求来讲，应该力求资金平衡。财政在这方面投入的是什么呢?一是历史欠账问题，向“老工伤”人员，向集体企业退休人员，向低收入群体倾斜，帮助残疾人员、低保人员缴社会保险费。二是加大对农民、城镇居民、无收入群体的投入。三是加大经办基础设施、经办队伍网络建设的投入，特别是基层服务平台、基层队伍与网络建设。政府在社会保险方面承担的是有限责任，投入的定位要明确。所以，从经济社会协调可持续发展角度考虑，既要提高社保待遇水平，加大财政投入，也要防止另一种倾向，认为财政投入越多越好。投入太多肯定要挤占其他社会事业费用，影响整个经济社会的发展。

资料链接

“十二五”社保覆盖范围继续扩大

2011年，我国城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的参保人数分别达到2.84亿人、4.73亿人、1.77亿人、1.43亿人、1.39亿人，新农保和城居民保参保人数达到3.64亿人，新农合参合人数达到8.32亿人。《规划纲要》提出：到“十二五”期末，基本养老保险、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖。城镇基本养老保险参保人数达到3.57亿人，其中企业职工基本养老保险达到3.07亿人;新农保参保人数达到4.5亿人。城乡基本医疗保险参保率在2010年基础上提高3个百分点。工伤保险、失业保险、生育保险参保人数分别达到2.1亿人、1.6亿人、1.5亿人。

【出处：时事报告】

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