上海养老服务体系样本：“9073”养老服务格局

位于上海浦东新区洋泾街道的金枫敬老院里，几个老人正坐在院子里聊天，呼吸新鲜空气。敬老院的院墙外的小区里，走几步就能看到几位老人坐在一起闲话家常，时不时还会斗嘴。

这里位于陆家嘴金融贸易区的东北角，距离繁华的陆家嘴金融中心不过5公里。这正是上海这座城市的另外一个特征——老龄化。上海市民政局局长马伊里曾在市政府新闻发布会上表示，上海将在老龄化和高龄化的背景下实现“四个中心”的建设和经济的快速稳步发展。

上海是我国第一个老龄化的城市，迄今为止我国老龄化程度最高的特大城市。

尽管由于大量外来人口的涌入，让上海常住人口老龄化的比重有所下降，但不可避免的是，人口高龄化，少子化、空巢化的问题，养老问题日益突出。

更老还是更年轻?

事实上，如果按照65岁及以上人口的比重计算，上海并不是目前中国老龄化最为严重的区域。

根据《上海市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》(以下简称“六普”)，上海65岁及以上的人口比2000年第五次人口普查时相比，已经下降了1.34个百分点，占全市常住人口的10.12%，比全国平均数高1.25%。

这一数字即使在长三角，已经不能算作最高。与上海相隔不远的扬州，65岁以上常住人口的比重已经上升至12.45%，超过了上海。

此前，上海老年人口的比例一直比全国高8%-10%，而数字的变化源自外来人口的加入。

“世界上主要的特大型城市，老龄化程度都是比较低的。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远在接受本报记者采访时说，“城市是年轻人集聚的中心，是创新和活力的中心，上海正在恢复到作为特大城市的常态。”

从数字上看，上海这座城市似乎正在变得年轻。但这并不是事实的全部，任远说，“上海依然面临着严峻的养老问题。”

首先是户籍人口的老龄化现状并未得到改善。据上海市发改委副主任、上海发展改革研究院院长肖林透露，2020年上海65岁以上的户籍老人可能超过500万，占户籍人口比重36%。

而任远看来，由于上海率先步入老龄化，因此，尽管目前老年人口比重降低，但是老年人口中的高龄人口比重表现得更高。

这一点在上海的户籍人口中的表现更为明显，根据民政部门的统计数据，截止到2011年底，上海全市户籍80岁及以上高龄老年人口62.92万，占60岁及以上老年人口的18.1%。

此外，作为移民城市，上海的家庭结构更小，“老人空巢率提高，家庭养老的功能衰退得更为严重。”任远说，“数字上表现出来的移民或者老年化程度有所下降，但是不能够掩盖在微观的家庭中养老的负担。”

“因此，老年人的照料问题，已经成为上海经济社会发展必须要面临的问题。”任远说。

“9073”养老服务格局

金枫敬老院是一家“公办民营”的养老机构。这家位于洋泾街道的小区中间的养老院占地面积为2100多平方米，设有标准床位70张。

在上海市区的养老院中，金枫敬老院的规模并不大，但配备了护理员、社工、医生、心理咨询师等人员。按照上海市的规划，像金枫敬老院这样能够最为有效地解决失能、失智老人照料问题的养老设施，将服务于上海3%的老年人口。

马伊里曾在政府新闻发布会上表示，上海已经逐步形成了家庭自我照顾、社区居家养老服务、机构养老服务为一体的“9073”养老格局。

也就是说，除了3%的老人入住养老院以外，还有7%的老人的服务将由以社区老人日间照料中心为主的社区居家养老服务完成，其余90%为居家养老。

本报记者在浦东新区张江镇青桐老年日间照料中心见到，周围社区的许多老人选择在这里度过一整天。

“中心每天都会安排小组活动，有时政讨论、书法班等小组，可以让老人更好地融入社区。”在中心工作的乐群服务社社工陈晓珏告诉记者，“此外，中心还设有60个日托名额，老人中午可以在这里就餐。”

据陈晓珏介绍，目前青桐老年日间照料中心的日托名额尚未满额。

与日间照料中心名额松弛不同，上海的养老院却面临着床位紧张。以金枫敬老院为例，平时总会有5-6个老人轮候排队，等候时间大约为3-4个月。

据金枫敬老院院长戎煜介绍，目前老人在入院前会对老人进行养老服务需求评估，“主要了解老年人在生活自理能力、认知能力、情感行为、视觉能力、社会支持网络和重大疾病等六个方面的状况，以确保为有需求的老人服务。”

事实上，需求评估的背后是上海养老院床位数的紧张。因此，“9073”的格局是否要进行调整，在上海市进行“十二五”规划制定期间已经有不同的见解出现，此前曾有消息传出，称上海将会把机构养老的3%上调至4%，以解决日益增加的高龄老人的养老问题。

根据《上海市老龄事业发展“十二五”规划》，“十二五”期间，上海将新增养老床位2.5万张，以解决现有机构养老床位供给相对不足的情况。

养老服务的结构性难题

“金枫已经没有地方再扩建床位了。”戎煜坦言，和许多处在中心城区的养老院一样，金枫养老院周围已经再没有空间进行扩建，如果轮候的老人太多，戎煜会将其转介到其他养老机构。

但在上海市社会福利行业协会副会长胡丁捷看开，上海的机构养老并非床位的稀缺，而是结构的不合理。

“上海目前拥有的10.2万张床位中，20%多是闲置的。”胡丁捷说。

这些空置的床位主要集中在上海郊区，根据华东师范大学教授吴瑞君的调查，目前上海近郊地区养老机构的利用率都在65%左右。

戎煜亦告诉记者，尽管目前中心城区的养老机构一床难求，但是郊区却有许多空床位。“中心城区的养老机构建设早，交通方便，更受老人子女偏爱。”

戎煜认为，郊区的养老机构交通不便是一个方面，还有一个原因是目前针对养老床位的补贴，并不是跟着老人走。

目前，上海市各区县针对每个养老床位每月补贴300元的运营费用，而这笔费用只有在本区老人入住本区养老院时才能享受。

“也就是说中心城区的老人去郊区入住时，补贴根本带不过去。”戎煜说。

而即使有300元的补贴，力度仍是不够的。胡丁捷告诉记者，现在80岁以上老人的退休金大概在2300元/月左右，但是机构养老的成本大概是3000元/月，有效购买养老服务的能力不够。

“目前解决问题的方法就是在人员上打擦边球，”一位业内人士透露，“除了像上海市级的福利院这样财政直接付人头费的机构以外，95%的养老院是配比不足的。”

按照《上海市养老机构管理和服务基本标准》对护理员与住养老人的比例规定，护理员与专户(完全不能自理和瘫痪)老人比例为1:1.5至2.5，而多数养老院并不能达标，甚至出现一名护理员照顾2名瘫痪老人和5名半自理老人的情况。

“护理员目前是稀缺资源。”戎煜说，目前养老院的薪酬对护理员而言并不具备吸引力，而按照规定必须配置的医生等岗位也因薪酬过低而变得一才难求。

而随着非户籍人口年龄的增长，满足非户籍常住老人的需求也将是未来上海社会发展面临的一个新问题。

根据华东师范大学教授吴瑞君的预测，未来外来人口导入最为明显的特征就是向郊区化转移。

吴瑞君在接受本报记者采访时说，解决这种结构性问题，可以借鉴德国的经验，建立一个横向转移支付的制度，在人口导入和导出区之间建立补贴机制。

“除了城郊、户籍非户籍之间的不平衡以外，养老服务更为关键的是面向不同层次的老年人区分基本养老和中高端养老。”上述业内人士说。

在上海高端养老服务提供上——亲和源研究室副主任王波看来，这将涉及一个更为根本的问题：养老机构究竟是从市场还是社会福利的角度来考虑。

“政府的功能是兜底，中高端的需求，可以由民间资本来解决，这样不仅解决了养老服务的社会问题，也为民间资本提供了进入养老服务的空间。”一位业内专家说。

而民营资本的进入又将涉及新的政策瓶颈。“上海市一直想在崇明设立‘生态养老’，但由于医保和土地问题，使得项目一直还在研究阶段。”崇明县政府部门人士告诉记者，“恐怕一两年之内难有实质性的变化。”

【出处：21世纪经济报道】

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