社保制度全覆盖，降缴费率成共识

耿雁冰

79岁的吕大爷是北京首钢的退休职工，1997年从单位退休，妻子患有严重的糖尿病，常年离不开药。

“前几年退休金只有几百块，连续几年上涨后，现在每个月可以拿3000块退休金。”11月初，吕大爷告诉记者。

目前我国已连续8年增加企业退休人员养老金。过去十年，我国还新建立了城镇居民医保、城乡医疗救助、新农合、新农保等重大保障制度，并在新医改中大幅提高基本医疗保障标准。

中央财经大学社保中心主任褚福灵称，城镇居民养老保险制度和新农保制度的建立，标志着我国覆盖城乡居民社会保障体系的主要制度已经建立。

截至今年9月底，全国城乡居民两项养老保险的参保人数达到4.49亿人，加上企业职工养老保险，总计覆盖人数超过7亿人。

在10月12日召开的全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会上，国务院总理温家宝在讲话中提到，我们已建立了世界上最大的社会养老保险体系。早在今年3月14日“两会”后的记者见面会上，温家宝曾表示，任期最后一年要做五件困难事，其中之一就是城乡养老全覆盖。

社保制度全覆盖，降缴费率成共识

从2009年算起，到今年7月1日，我国仅用3年时间，就基本实现了社会养老保险制度全覆盖，比原来预期的10年左右时间大大提前，填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白。

“为老百姓提供基本的养老保障是政府的基本职责，我国政府在这些方面做了大量工作。”中央财经大学社保中心主任褚福灵称。

随着社保全制度覆盖的完成，被纳入养老体系的城乡居民人数不断增加。截至今年9月底，全国城乡居民两项养老保险的参保人数达到4.49亿人，加上企业职工养老保险，总计覆盖人数超过7亿人。世界上最大的社会养老保险体系宣告建成。

褚福灵说，政府提供基本保障，此外通过补充养老保险制度等，来满足多层次的养老需求。从这个意义上来讲，基本养老制度建设至关重要。

和许多国家一样，目前，我国养老制度的筹资模式是建立在现收现付基础上的部分累计制，即假定社会同期生活着两代人，即年轻一代和退休一代，退休一代的养老金由同期正在工作的年轻一代来缴费支付，然后代代相传达到代际平衡。

为了保证这种制度能够持续，政府相关部门首先测算出退休老人所需养老保险费用，然后将其分摊到在职参保人员身上，由此计算出缴费率，按月提取，当年支付，若入不敷出，则由财政填补差额，实现年度收支平衡。

缴费率反映了在职一代缴费负担的大小，表示职工工资总额中拿出多大比例用于上一代的养老金缴费，此前有传言称“中国社保缴费全球最高”，引发广泛关注。

根据国际劳工组织对148个国家的统计，以养老保险为例，我国雇主缴费率为20%，有20个国家的雇主缴费率大于等于20%;我国个人缴费率是8%，有38个国家的个人缴费率大于等于8%。因此，即使从名义缴费率来说，我国养老保险缴费率不是最高的，处于中等偏上的区间。

但如果把中国的“五险一金”全部计算在内，缴费率达到40%，与其他国家同类社保综合比较，我国的社保缴费率排名在法国、德国、意大利等国之后，位列全球第五。

社保体系最健全、世界第一个高福利国家瑞典的个人缴费比例只有7%。从金砖国家来看，俄罗斯个人缴费为零，巴西个人缴费只有8%，而我国的个人收入水平远远低于以上国家。

学者们也看到社保缴费制度一定程度上加重了低收入者负担。社保缴费以社会平均工资的60%为最低缴费基数，也就是说，当参保人的基本工资低于社会平均工资的60%，仍需要按社会平均工资的60%为基数缴费，这意味着收入越低者，实际缴费率越高。

社科院世界社保研究中心主任郑秉文称，我国缴费率虽然不是全球第一，但在最高的一组，只有东欧转型国家比中国高，“所以，今后再提高缴费率是不可能的了，恰恰相反，我们研究的是如何降低费率的问题”。

企业退休金8连涨，替代率待改革

据褚福灵测算，1997年我国建立职工养老保险制度时，预期的平均替代率为58.5%。不过，这几年平均替代率已经在50%以下，维持在40%的水平，总体呈现下降趋势。

养老金“替代率”是指劳动者退休时，养老金水平与退休前工资收入水平之间的比率。它是衡量一个国家或地区劳动者退休前后生活保障水平差异的重要指标。

按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前已有的生活水平，如果达到60%-70%，即可维持基本生活水平;如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。

从建立社会养老制度看，替代率高低不仅体现了基本养老保险对退休人员生活的保障程度，而且体现了政府在基本养老保险中所承担的责任。

一般而言，替代率水平必须适度，既不能过高，影响企业的盈利能力和发展能力，同时引发提前退休的道德风险，又不能过低，以至于无法维持退休职工的基本生活，影响社会稳定。

郑秉文称，虽然中国社保制度的方针早就确立为广覆盖、保基本、多层次，但由于种种原因，“多层次”的制度结构一直处于失衡状态，企业补充养老保险和个人养老保险严重滞后，基本养老保险甚至成为绝大多数城镇居民的唯一收入来源。

自2005年起，国家已8次提高企业退休人员基本养老金，企业退休人员的总体待遇水平翻了一番。使得企业养老金整体水平有所提高。

另一方面，机关事业单位养老金改革还待推进。我国机关事业单位与企业职工在养老保险上的“双轨制”，人为造成了养老金分配的不公。有公开统计数据显示，前者的养老金替代率常年维持在100%，而企业职工替代率不足一半。

另据中央财经大学社保中心主任褚福灵的调研数据显示，事业单位养老金替代率1999年为100.92%，2002年则为97.49%。机关单位的养老金替代率1999年为101.61%，此后有小幅上涨，2002年为104.56%。

学者看到，退休金替代率急需研究改革，养老制度一些小参数也同样。比如按照养老保险制度规定，基础养老金以当地上一年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数。

也就是说，每年拟定上一年的社会平均工资作为今年缴费的基数。以北京为例，北京今年社会平均工资缴费基数是4672元每个月，而去年用的基数是4201元。

目前中国城镇在岗职工工资平均增长率是14%，用去年基数缴今年的费，无形之中费基缩小了14%，导致当年缴费收入滞后于真实收入水平。

高赡养率待稀释，延退处讨论阶段

我国在2030年到2050年达到老龄化的高峰时期，到那时三个人里面就有一个老年人口，对于我国广覆盖、低水平的社会保障形成巨大挑战。

在众多社保学者的讨论中，解决这一问题最直接的办法，无疑是弥补政府财政历年来在养老金上的欠账，增加财政的社会保障支出。

2011年，我国社会保障支出仅占国内生产总值总量的2.4%，而美国社保支出占GDP比重在16.8%左右，瑞典和芬兰甚至分别达到了35%和38%。我国财政性社保支出占国家财政支出的比重亦不到15%，远低于发达国家30%至50%的比例。

然而，提高财政支付比例并不能解决养老保障问题。

由于社保制度设计原因，全国养老保险基金的统筹管理层次过低，散落在各个省级单位下属的县市手里，不能全国调动使用和统一安排。

根据2010年的数据，全国32个省级统筹单位中，有15个收不抵支，国家必须给予财政补贴缺口。

据中国社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，补贴规模迅速扩大，财政累计补贴金额达1.2526万亿元。

即便财政拿出千亿来补贴养老制度，仍然流向那些当期收不抵支的省份，养老基金存在盈余的省份，基金大部分都存在银行，以利率为主要投资方式根本跑不赢CPI，几乎年年都在缩水。

在郑秉文看来，在社保资金投资运营体制没有解决的前提下，即使投入天文数字的财政资金，换来的只是社保基金年年缩水，是典型的财政资金运用无效率。

郑秉文认为，中国老龄化趋势势不可挡，在缴费率、替代率、赡养率三个参数当中，前面这两个“率”几乎都没法动了，它们已经到了极限。

他建议，在不能提高缴费率的前提下，能动的只有赡养率。目前的赡养率是三个养一个，在人口寿命逐年延长的条件下，提高退休年龄就成为“稀释”赡养率的唯一途径。

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，参加工作且累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。

中国女性50岁退休，而女性的平均寿命达到75岁，按照我国规定最低的缴费年限15年，也就是说缴纳15年养老保险金，领25年退休金，长此以往这个制度显然难以持续。

“此外，在灵活就业人员那里，缴费不是代扣代缴的，如果绝大部分人选择都是最低缴费年限，那么，这个制度的财务必将陷入绝境。”郑秉文表示。

人社部社会保障研究所所长何平11月初公开表示，就目前形势看，延迟退休会是一种必然趋势，但执行会慎之又慎，现在还处在讨论建议阶段。

何平说，实施上看，也并非突然就提高三五年，而很可能会逐渐延长，提前几年预告，比如每年只提高二三个月。

新农保提速，直补农民

除城镇职工社保体系改革外，不能不提的是新型农村社会养老保险。该制度被称为继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后又一项重大惠农政策，新农保在短短3年内两度加快试点，提前完成制度上的全覆盖。

2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》正式对外发布，宣布我国农民在60岁后将能享受国家普惠式的养老保障。

按照原来的构想，从2011年到2020年，每年完成10%人群，用十年的时间，实现新农保全覆盖。

2010年底，中央把原来的计划提前4年，到2016年实现全覆盖。在很多地方的“十二五”规划中，都有在五年内实现新型农村养老保险全覆盖的计划。

根据2011年人力资源和社会保障事业发展统计公报，截至去年年末，全国有27个省、自治区的1914个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县，开展国家新型农村社会养老保险试点。年末国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32643万人，比上年末增加22367万人。

新农保试点地区60岁以上的农村老人开始领到每月55元基础养老金，大量的青壮年农民开始陆续参保。55元虽然不多，实现的却是从无到有的跨越。

过去的老农保养老制度主要依靠农民自己缴费，新农保采取个人缴费、集体补贴和政府补贴相结合，三个渠道筹资，由中央财政对地方进行补助，并且直接补贴到农民手里。

为了保障养老保险制度运行平稳，3年来各级财政共拨付两项养老保险补助资金超过1700亿元。目前全国有1.24亿城乡居民领取基础养老金。

“过去各省区市的养老保险制度设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的‘碎片化’状态，使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新农保试点，是关系到农村养老保险的可持续性和养老保险基金保值增值的一个根本性问题。”褚福灵说。

随着新农保制度对农民养老制度的覆盖，从2009年算起，我国仅用3年时间基本实现了社会养老保险制度全覆盖，比原来预期的10年左右时间大大提前，把数亿城乡居民都纳入到基本养老保险覆盖范围。

【出处：21世纪经济报道】

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