郑秉文：城镇化需要养老保险制度的彻底改革

胥会云

城镇化的推进，必然要求实现更为自由的人口流动、身份转换的大环境。而现有的以户籍、职业、地位、身份等划分的碎片化的养老保障体系，就面临改革。

中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文近日在接受《第一财经日报》采访时表示，未来10年城镇化进程中，按最保守的口径即年均将近一个百分点的速度来预测，将有1亿多人口从农村转移到城镇，同时也从新农保转移到城镇社保制度里，就会对目前城镇养老保险制度框架下的养老金支付形成巨大的财务风险，而如果没有其他财务因素介入，这个风险很难化解。

实现城乡并轨

第一财经日报：日前出台的《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》(下称《暂行办法》)搭建了城镇职工基本养老保险、新农保、城镇居民社会养老保险三险衔接的平台，利于人员流动，但公平性似乎并不足够，比如关于争议的统筹部分不能转移，该如何解读这一点?

郑秉文：首先，从不同制度之间的转移接续层面上说，统筹基金是否转移以及转移多少，这是后台的事情，不可能因此影响参保人的受益程度和待遇水平。但问题不在这儿，这是次要的，20%都转了就提高了转续的效率了吗?肯定不是。

虽然是否转移以及转移多少不影响参保人个人的受益程度，但是确实影响各个地区之间不同的支付能力和地方政府的积极性，以及各个地区养老保险的财务可持续能力。基金规模较大的、发达的、赡养率低的地区，日子就好过，反之就需要两级或者多级财政转移支付给予补贴，否则这个地区的养老金发放就产生问题。

这就提出一个更深层次的问题：社保制度的设计应该尽量让其财务可持续性要好一些，健康一些，不要影响不同地区之间、城乡之间的人口转移和身份转换，进而影响劳动力的跨地区流动，甚至对城镇化进程产生副作用。

日报：我们现有的社保制度，与城镇化需求的差距在哪儿?

郑秉文：目前的社保制度下，我们等于有5个大制度——公务员的制度、事业单位的制度、城镇职工基本养老保险、新农保、城镇居民社会养老保险。但如果进一步细看一下城镇职工养老保险，就会发现沿海发达地区出现了很多小制度，呈现严重的碎片化状态，存在很多问题。换言之，大的制度有五个(大碎片)，但在城镇制度里还存在无数小制度(小碎片)。

如果大而化之，实际上就是2个制度：城市的和乡村的制度，我们面临的挑战，也是城乡之间的差别，正是这两个制度之间的鸿沟，才成为城镇化进程的障碍。既要应对快速老龄化，又要应对快速城镇化，我们的社保制度能够顺利应对么?我个人认为是存在很多问题的。

对全国来说，未来10年城镇化，也就意味着将有1亿多人口变为城镇人，从新农保转移到城镇社保制度里，毫无疑问会对城镇养老保险支付形成了巨大的财务上的威胁和风险，因为两个制度的水平存在很大的落差。

风险很难化解，但如果解决这个矛盾，对于新吸纳的1亿多农民来说，就相当于在城镇养老保险大制度里形成了二元结构，新吸纳的农民毫无疑问会成为二等公民。

什么叫二等公民?在过去几十年的城镇化过程中，那些失地农民获得了一次性补偿，但没有同等的社保和均等的公共服务，游离于制度边缘，今天看来，就是二等公民。这就是城镇化进程中社保制度转换的代价和风险。

我个人认为，目前农村和城镇的养老保险制度存在的巨大差异性，是我们未来10年城镇化改革中面临的重大挑战。

日报：如何化解这种差异性所带来的代价和风险?

郑秉文：要改革，城乡实行一个制度，彻底并轨。但这又带来另外一个深层的思考，导致我们对城乡之间缩小社保差距充满困惑，或者认为并不可能。

我举事业单位改革的例子来说明：1993~1996年，2000万事业单位人员参与了缴费，但是没有根据新的缴费公式计发他们的养老金待遇，还是按照改革之前财政拨款的方式和政策来计发的，是个半拉子改革;2008年初，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》(就是10号文)，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省(市)试点事业单位养老制度及分类改革，至今正好五个年头了，依然没什么太大进展。

在外部条件没有任何变化的情况下，事业单位并轨了20年都没有任何进展;新农保与城镇制度的差距那么大，要是没有外部的财政因素，也必定遇到很大阻力。所以，要并轨，一定要有强大的外部推力，这就是财政的介入，这是城镇化的成本。

寻找内生性动力

日报：目前全国有些地方已经开展了城乡统筹试点，比如苏州，报道称今年年内将基本实现城乡养老保险和城乡居民医疗保险并轨。

郑秉文：除了上面说的外部推力，还有内生性动力。苏州是个发达地区，苏州能够解决的问题，在全国未必具有普遍意义。其实，成都等一些地区几年前也曾有过类似的试点。太仓就隶属于苏州，但太仓实行的大病医保模式苏州采纳了吗?这种改革也呈碎片化，说明苏州本身都没有整合起来。

说到养老保险制度，在几个大参数和制度结构等方面，地方的自主权、创新很有限，城乡的整合主要还是靠主权国家大一统的制度改革。试点需要综合梳理上升为大一统制度，如果没有上升，制度就更加零碎，更加缺乏流动性。

试点不能没完没了，否则大家都没有预期了，制度呈现出人人逃避的道德风险。

比如2009年建立的新农保，个人缴费从每年100元至500元分为五档，参保人自愿选择，但是80%的农民选择100元这一档。为什么?因为大家没有预期，不知道这个制度是好是坏。如果要是好，就只想少缴多得，要是不好，少缴少得也不吃亏。这就是没有内生动力的典型表现。

从根本上说，城镇和农村的养老保险制度之间，没有内生性的可以互相转移互相接续的动力，强行让其结合，恐怕交易费用巨大。

日报：该如何理解这种内生性的动力?

郑秉文：没有内生性的动力，是指制度结构是不一样的。我们现在提出了不同制度间流动的要求，可是制度没有能力去满足。

比如新农保100块钱的缴费，当他从农村转移到城市，进入城镇养老保险，只有两个可能，一个是需要大量财政补贴，一个是参保人变成二等公民，其参保待遇无法保证他与城市居民享受同等待遇。

虽然我们现在绝大部分的问题，都是统筹层次低造成的，但是单纯提高统筹层次也是没有意义的，况且在这个制度下谁也不敢提高统筹层次，因为要冒巨大的财政风险。

日报：又回到了制度本身。

郑秉文：是，要改革制度。要通过城乡并轨来适应快速城镇化的要求，必须改革制度，而且不是修修补补，而是进行结构性改革。

既然统账结合的制度导致这么多困难，不应该改么?政府每天早上一睁眼，就欠全国人民个人账户十几个亿，越欠越多，年复一年，空账规模2007年超过万亿，2011年超过2万亿。

如果社保制度有一个高效的投资体制，做实账户就将产生内生动力，资金就不会缺乏。那时，无论是政府、企业主、工会、个人，无论是社保部门、财政部门，都会热衷于讨论这个话题。但现在连CPI都跑不赢的银行存款体制下，谁愿意谈这个话题并为负收益率负责呢?让地方政府自费去做实，他当然不愿意去犯傻，除非是中央政府给予财政补贴，管他负收益率还是正收益率，给钱就要做实。

当期收入应减少到0

日报：大家似乎更强调社保基金的安全性，而非高的收益率。

郑秉文：这是一个权衡，不是绝对的高效，是一个相对的概念。

风险和收益是连在一起的，这是一个铁律。现在养老保险基金的收益率只有不到2%，连CPI都不能跑赢，2011年CPI是5.6%，这不是更大的损失吗?所以我认为盘活养老保险基金势在必行，这才是一种负责任的态度。

现收现付制度之下养老保险基金进入资本市场和实业投资，这是一个制度创新，它的投资可以为参保人带来福利，现在很多实行现收现付制度的国家投资体制改革风起云涌，效果不错，有的国家效果非常好。

在经济高速增长的条件下，即便实现市场化投资，也不能使名义收益率达到社会平均工资14%的年增长率水平，只是减少损失而已。

最好的办法是制度改革，让制度余额趋近于0，技术路线就是提高统筹层次到全国水平，让余额大的地区和有缺口的地区平衡起来，填补缺口花的钱就是我们缴费沉淀的钱，让制度的当期收入减少到0，这是最好的办法了，这是资源优化配置的帕累托改进。

实际上，随着覆盖面的扩大，在提高统筹层次以后肯定还是要有一些余额的，这些余额通过多元化投资，让收益率逼近社会平均工资的年增长率。

日报：实现全国统筹，再加上高效的多元化投资体制，就是我们解决问题的办法?

郑秉文：对，几个手段加在一起，减少这个制度的福利损失。

【出处：第一财经日报】

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