戴相龙在社保障国际论坛（2012）上致辞

各位领导、专家、学者：

上午好!我代表全国社会保障基金理事会对《2012年中国养老金发展报告》的公开发表和中国社会科学院社会保障国际论坛2012年会的召开表示祝贺!

今年11月28日，我访问世界银行副行长塔马·阿汀克女士和社保局局长等官员，受到热情接待，他们按我们提供的调研提纲，向我们简要介绍了当前世界养老保障事业发展的新情况。

一是人口趋势。全球大多数国家和地区正在面临老龄化的挑战，中国正处在人口加速转型期，但在今后将被部分国家赶超。全球65岁以上人口占全球的比例，1950年为8%，2050年将达到16%。到2050年，60岁以上人口占全部人口的比例比2010年上升幅度：日本是16%，俄罗斯是45%，韩国是138%，中国是165%，秘鲁是248%，越南是282%。

二是到2050年，美国的老年抚养比为33%左右，印度的抚养比为22%左右，中国老年抚养比接近40%，即2.5个劳动者抚养1个退休人员，低于大多数美欧国家和日本，高于印度等国。

三是越来越多的国家采用积累方式为未来退休人员储备养老金。养老金支出高度依赖个人账户积累的，有澳大利亚、智利、墨西哥、瑞士等国;中度依赖个人账户积累的，有美国、英国、巴西、南非等国;个人账户只作为养老支出补充的，有法国、德国、意大利等国。

四是养老金储备规模占GDP的比例，各国之间存在很大差异。世界银行统计的养老金储备，包括国家主权养老储备基金和由政府管理的公共养老基金。养老金储备占GDP比例，最高是挪威，为83%左右，日本为25%，美国为15%，中国约占2%左右。但是，如果把“三支柱”养老体系(含个人养老储蓄)相加，2011年美国共有养老金17.9万亿美元，比当年美国经济总量约15万亿美元还多出近3万亿美元。

五是在现行养老金计划下，各国养老金替代率存在很大差别。世界银行所列36个国家，到2050年养老替代率最高为95%左右，最低为35%左右。世界银行认为目标替代率为70%。

六是公共养老金和主权养老储备基金的规模应与长期的核心目标和预期风险保持一致。世界银行社保局认为，中国所设立的全国社会保障基金的规模，只能填补部分养老金收支缺口，需要对中国养老保险长远筹资缺口进行估算和了解，这样才能揭示潜在支持的需要，进而对筹资规模和投资方式进行安排。经济的、人口的风险也会对筹资缺口产生影响，因而需对投资战略通盘考虑。世界银行还对中国2011年若干年后养老金缴费、支出和收支缺口作了测算。

世界银行向我们提供的上述信息，对于我们了解和借鉴外国政府完善养老保障制度，进一步完善我国养老保障制度，都具有重要的参考作用。

“十一五”期间，是我国建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，社会保障制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成。但是，也必须清醒地看到，我国社会保障体系还不完善，城乡之间、不同群体之间社会保障待遇差距较大。特别是人口老龄化加快和养老保险个人账户大部分空账运行，给社会保障长期资金的收支平衡和基金保值增值造成巨大压力。中共十八大报告提出了有关“统筹推进城乡社会保障体系建设”的方针、目标和重大措施。学习十八大有关内容，我对完善社会保障体系有下列体会。一是完善社会保障体系，是建立社会主义市场经济体制、改善分配关系、扩大消费、促进代际和谐发展的基本条件;二是要循序渐进、尽力而为;三是各负其责、国家担当;四是必须做实个人账户。十八大报告明确提出，要“逐步做实养老保险个人账户”，“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”。

下面，我就落实十八大报告提出的有关完善养老保险制度的几项措施，谈谈自己的学习体会，提几条建议。

一、通过增加财政拨款和发行社会保障特定国债，用8年时间，到2020年做实城镇职工养老保险个人账户。

1992年党的十四届三中全会的有关决定，提出建立“社会统筹和个人账户相结合”的基本养老保险目标模式。1998年，我国初步形成城镇职工基本养老保险的“社会统筹和个人账户相结合”的制度，规定企业按缴费平均工资的20%缴纳养老金，记入统筹账户，由国家统筹安排养老支出;职工按缴费平均工资的8%缴纳养老金，记入个人账户，用于个人退休后的退休金积累。2001年开始，在13个省市先后启动做实个人账户3%的试点，到2011年底个人账户积累2703亿元。但是，由于此项制度建立较晚，大批职工退休，造成社会统筹账户的资金不足以支付当年退休金，结果用个人账户资金支付当期养老金。截至2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户记账金额约2.5万亿元，但个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。这次十八大报告明确提出要“逐步做实个人账户”，对此，必须坚定不移地贯彻落实。我建议，从2013年开始，用8年时间，到2020年做实个人账户。要成立有关机构，对做实个人账户所需资金进行测算;要尽快把城镇职工基本养老从各省统筹，上升为全国统筹;要在过去各级财政补贴不减少的前提下，对做实个人账户资金缺口，由中央财政加大补贴，不足部分，通过发行社会保障特定国债筹集资金。2012年，财政赤字占GDP为1.5%，国家公共债务率低于50%。发行这项国债是必要的，国家也是可以承受的。统筹账户资金占用个人账户资金，不应等到今后集中资金去弥补，而应尽早逐步补充。做实个人账户的资金不会闲置，还可在严格管理下，用于经济建设，实现保值增值。

二、加大国有资产划拨力度，扩大全国社会保障储备基金，应对人口老龄化高峰养老金收支缺口。

2000年，我国设立全国社会保障基金，这是由中央财政集中的社会保障战略储备，主要用于人口老龄化高峰养老金收支缺口和其它社会保障支出。此项制度设计获得世界上很多国家的好评。但是也要看到，为了实现设立该项基金的目的，必须使其基金数额能够与弥补我国人口老龄化高峰养老金收支缺口的需要相适应。因此，我建议有关部门对我国人口老龄化高峰养老金收支缺口进行测算，直到建立常设机构进行精算。解决人口老龄化高峰养老金收支缺口，不能只靠增加财政支出，要在不提高企业和个人交费比例、不降低养老保障水平的前提下，逐步改善现有养老保障制度来解决，包括按照《社会保障“十二五”规划纲要》，“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”。与此同时，要按十八大报告的要求，“扩大社会保障基金筹资渠道”，不断扩大全国社会保障基金的规模。现在退休职工，绝大部分是国有企业职工，增加财政支出，划拨国有资产充实全国社保基金是天经地义的事。近10年政府工作报告，一直提出“通过划拨国有资产，充实全国社会保障基金”，现在，是应该下决心落实的时候了。为此，我建议对划拨国有资产充实全国社保基金，应该建立完整的法规和制度体系。划拨国有资产充实全国社保基金可以采取三种方式：一是完善现有国有企业上市将其股份或募集资金10%划拨给全国社保基金的制度，并把国务院有关部门制定的这项管理办法，上升为国务院的专项条例。二是将国务院国资委监管的国有企业上交利润，按不低于20%比例，划拨全国社保基金。三是如有需要，将国家控股比例过高的中央企业(包括金融企业)一部分股份划拨全国社会保障基金。证监会主席郭树清和许多人士早已提出过这个建议，得到社会舆论普遍认可，我也十分赞同。粗略统计，到2011年底，由国资委监管的中央企业和由财政部、汇金公司投资的金融企业，净资产共有约15万亿元，其中在上市公司中，国家控股超过51%以上的股份达到2万亿元。为了实现社会养老保障收支长期平衡，如有需要，可将超过51%的国有股划拨全国社保基金，社保基金会不参加具体管理，依法获得投资收益。这样做，不仅可以充实社保基金，还可以促进中央企业深入进行现代企业制度改革。如果采取上述三种方式，划拨国有资产增加全国社会保障基金，我认为中国人口老龄化高峰养老金收支平衡、代际养老受益平衡都是可以实现的。对统筹账户资金，由全国集中统筹使用，确保个人账户有账有钱，统筹账户将产生收支缺口。但是，有缺口，也有办法，长期收支能平衡。中国人民的社会养老保障水平不但会得到保证，还会逐步提高。

三、加快建立社会保障基金投资运营制度，确保基金保值增值。

到2011年底，我国城镇职工基本养老保险基金累计结存19497亿元，企业年金累计结存3570亿元，新型农村社会养老保险基金结存1199亿元，主要用于养老支出的全国社会保障基金权益7728亿元，以上约为3.2万亿元。今后，上列各类基金的结存会越来越大，基金的保值增值越来越重要。在以上养老金中，企业年金已由企业委托市场上各种投资机构投资运营，全国社保基金已由全国社保基金会投资运营，都获得较好收益。城镇职工基本养老保险基金由省级社会保障部门管理，按国务院1997年有关规定，只能用于购买国债或存入银行。10年累计年均投资收益率低于同期通货膨胀率。要认真落实十八大报告要求，加快改进城镇职工基本养老金的投资运营。为此，要解决3个重大问题。一是“个人账户”资金委托投资的授权问题。地方政府管理的城镇职工基本养老保险资金，分为“统筹账户”和“个人账户”，结存资金较多的只是“个人账户”。对“统筹账户”资金，可以由省政府集中委托投资运营;对“个人账户”资金，是否可以由省政府集中委托投资运营?国外个人账户资金都是由个人选择养老金投资管理公司等投资管理运营。但是，我国的“个人账户”，涉及2亿多职工，人均记账资金1万多元，现在由个人委托投资存在很多困难，也有很大风险。可以采取的办法是，在广泛征求个人意见的基础上，由国务院制定《个人账户资金投资运营办法》，由省级政府有关部门集中委托投资，并对个人承诺略高于年均通货膨胀率的投资收益。等个人账户的资金积累到一定数额以后，再改进个人账户资金的委托投资运营问题。二是如何选择城镇职工基本养老金投资运营机构。国务院领导在今年10月12日城乡居民养老工作会上提出：“通过新设机构或委托现有机构投资运营”。希望通过深入征求各方面意见，在充分论证后，尽早明确城镇职工基本养老金的投资运营机构，提高基本投资收益率。三是合理确定城镇职工基本养老金各类资产配置比例，使其投资既保证安全，又有利于保值增值，并满足养老金收支平衡流动性需要。与全国社保基金相比，该项资金投资于固定收益产品的比例应更高，投资股票、未上市公司股权和股权投资基金的比例应当更低。

四、改进对各类社保基金投资运营的监督管理。

国外公共养老金和养老储备金，都由国家依法专设的基金投资监督管理委员会监督管理。全国社会保障基金的投资运营，由国务院有关部门监督管理，各部门把监管职责落到有关司局，有关司局再将监管职责分配到有关处室。尽管有关工作人员十分努力，但是，由于这些司局及处室承担很多职责，工作人员少，专业人士少，难以适应基金投资运营的监管要求，也不利于在安全运营的前提下，发挥投资管理机构的主动性。鉴于各类养老金数额越来越大，应根据十八大报告和历年政府工作报告的要求，研究改进养老基金投资运营的监管体制。我建议，成立中国社会保障基金投资运营监督管理委员会，对全国社保基金、城镇职工基本养老金、企业年金的投资运营实行统一监管。监督管理委员会主席由主管部部长兼任，有关部门领导为副主席，吸收有关部门代表和专家参加，至少半年召开一次会议，决定基金投资运营重大规定，及时监督基金投资运营的风险，考核投资部门的投资业绩。同时，设立精干、专业的监督业务局，为监督委员会行使职责提供服务。

在此，我还建议研究和建立相应制度，提倡开办城乡居民养老专项储蓄，国家对有关税收实行优惠。

最后，祝中国社科院社会保障论坛2012年年会圆满成功!

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