齐传君：国有资产应成养老金后盾

国家人力资源和社会保障部公开数据显示，2011年我国城镇基本养老保险基金当年收支结余为1191亿元，而截至该年末累计结余达1.95万亿元，为未来几年养老金待遇的按时足额发放提供了保障。但是，考虑到日益严重的人口老龄化趋势和日渐收窄的制度扩面空间，现有养老金制度财务状况是不可持续的。德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的课题研究表明，如果不进行任何改革，养老金缺口在2020年将达到国内生产总值(GDP)的0.2%，到2050年将进一步增加为GDP的5.5%。如果考虑农村养老金今后可能出现的缺口，整个养老金体系的未来支付压力会更大。

随着2030年人口老龄化高峰的日益逼近，显然这一问题已无法回避。理论上讲，采取的解决办法无非有以下几种：提高缴费率、扩大缴费覆盖面、降低待遇水平、延长退休年龄和扩大社保战略储备基金规模。但是考虑到中国的现实情况，并非每种措施都可行或者需要前提条件，因此需要逐一加以分析。

提高缴费率

我国基本养老保险缴费率属于费率最高的国家之一，甚至高于绝大部分发达国家。在173个国家和地区中，只有罗马尼亚、斯洛伐克、哥伦比亚、捷克、匈牙利、法国、奥地利、荷兰、德国、意大利、波兰、乌克兰等12个国家的社保名义缴费率高于中国。显然，对于一个人均GDP只有不到6000美元的发展中国家而言，这个缴费率已经达到上限。考虑到企业和职工的负担，这个缴费率不仅不可能继续提高，还应该有所下降。因此，通过提高缴费率来解决养老金制度财务的可持续性问题是极为不现实的。

扩大缴费覆盖面

近十年来得益于人口红利，我国城镇基本养老保险制度赡养率(链接1)大体维持在31%至34%之间，也就是说，平均每三个缴费职工养一个退休职工。在这种情况下，如果不考虑每年的财政转移支付，那么基本可以保持每年财务的收支平衡。但是随着中国逐渐进入老龄化社会，未来制度赡养率会大幅提高，这种平衡很快就会打破。 我国的养老金制度只要求满足最低缴费15年就可以享受退休待遇;再加上人口老龄化下预期寿命增长，导致待遇领取期较长。显然，随着缴费覆盖面的扩大，短期可以积累其大量的收支累计结余(如同目前)。但是，一旦扩大缴费覆盖面进程结束，前期所积累的收支累计结余必然会逐渐消耗殆尽，最终养老金制度财务必然不可持续。需要注意的是，随着新农保和城镇居民社会养老保险扩面目标的实现，城镇职工基本养老保险制度的潜在参保者(主要是个人参保者)也将大幅减少，扩大后者缴费覆盖面的过程也将很快结束，这就预示着城镇职工基本养老保险收支缺口将会比预想的要早。就保证制度财务可持续性来说，扩大缴费覆盖面即使可行，也只能是权宜之计，而并非根本解决办法。

降低待遇水平

中国城镇职工基本养老保险待遇水平虽然得到稳步提高，但养老金替代率(链接2)却一直呈下降趋势。从2005开始我国已经连续八年提高了城镇企业退休职工的养老金待遇水平。国家审计署2012年发布的审计报告显示，2005至2011年，城镇职工养老金待遇水平已经由2005年的每人每月713.25元提高到2011年的每人每月1516.68元，年均增长13.4%，比同期消费者物价指数(CPI)平均上涨幅度高出10.03%。但是，养老金待遇水平的持续提高并没有扭转养老金替代率持续下降的根本趋势。2005至2011年，中国城镇企业退休职工的养老金替代率已经从46.6%下降为42.9%，不仅明显低于国际上公认的50%替代率警戒线，而且还远离制度设计之初的58.5%的目标替代率，更不用说达到足以维持退休前生活的70%的替代率水平。

另外，中国多层次的养老保障制度体系中，作为第二和第三支柱的企业年金(链接3)和商业养老保险发展长期滞后，在城镇职工的退休收入中几乎可以忽略不计。以企业年金为例，从1991年我国正式建立该制度以来，法律体系和制度架构逐步建立并日趋完善，但是无论从参加企业规模，还是参保职工人数以及基金总量来看，企业年金都比较弱小，远没有达到第二支柱的地位和承担起补充养老金的责任。截至2011年年末，全国只有4.49万户企业建立了企业年金，仅占到全国企业总数1253.12万户的0.36%;参加职工人数为1577万人，仅占全国城镇就业人口3.59亿人的4.39%;年末企业年金基金累计结存3570亿元，也不过是该年21.48万亿两市市值的1.66%和47.16万亿GDP的0.76%。

延长退休年龄

如果把实际退休年龄从50岁延长到60岁，可以大幅度降低老年人口抚养比。从生理和经济的角度上来看，延长退休年龄是可行的。首先，随着生活和医疗条件的改善，人口寿命的提高是必然现象，而人的健康状况是与人的寿命呈正相关的，也就是说，现在60岁老人身体健康状况应该好于20年前的60岁老人，部分老年人在达到法定退休年龄时是有能力继续工作的。其次，随着人口老龄化加快发展，我国的人口红利已基本消失，劳动力资源越来越稀缺，这几年频频出现的“民工荒”便是例证，因此需要通过延长退休年龄来延长劳动力供给。

但是，目前延长退休年龄还有相当大的困难。首先，打破机关事业单位和企业单位之间养老金双轨制的改革短期难以破题，现在实施延长退休年龄政策可能会激起企业单位职工的不满情绪。其次，20世纪90年代国企改革时，很多下岗职工已经临近退休年龄，延长退休年龄必然会遭到他们的极力反对。再次，老年工人的就业能力较差，是劳动力市场的弱势群体，我国失业保险制度还存在严重缺陷，更缺少促进老年就业的配套政策支持，延迟退休可能导致新的贫困群体出现，影响社会安定。退一步说，即使马上实施延长退休年龄政策，也会采取分阶段和渐进方式，即每年延长几个月，用几十年的时间把退休年龄提高到一个适度的水平，所以对于增收减支的效果也会大打折扣。

扩大社保战略储备基金

中国拥有庞大的国有企业，仅就中央企业而言，2011年1至12月中央企业累计实现营业收入202409.3亿元，同比增长20.8%;应交税费总额16803.9亿元，同比增长19.7%;累计实现净利润9173.3亿元，同比增长6.4%，其中，归属于母公司所有者的净利润6086.4亿元，同比增长7.2%。但是2008年前，国有企业只上缴税收，不上缴红利。自2008年开始，在建立国有资本经营预算制度的呼声下，国企最终告别了13年不缴红利的历史。虽然国有资本经营预算经过三次扩容，但是目前上缴红利依然很少。既然国有企业全民所有，理应将政府持有的国有企业股份逐步划拨到社保系统，充实社保战略储备基金，来缓解未来养老金缺口对财政的压力，避免养老金缺口越来越大而最终导致政府债务危机。

因此，要想化解未来养老金支付压力，提高缴费率和扩大缴费覆盖面这两个选项已经完全不可行;降低基本养老保险待遇水平短期来看也是不可以行的，除非企业年金获得较快发展从而承担了应有的补充养老保险作用。理论上说，延长退休年龄可以在相当程度上化解我国养老金支付危机，但就中国的现实情况来说有一定难度，其中一个最大障碍是养老金双轨制。比较而言，划拨国有资产和国有企业股份来做大做强社保战略储备基金则较为可行，但前提是战略储备基金投资运作得到有效监督并不断增值。

齐传君 中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长

【出处：《中国报道》杂志】

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