刘纪鹏：国有资产划拨未必能解社保基金之困

中国政法大学资本研究中心主任 刘纪鹏(资料图)

国有资产划拨社保基金已被讨论已久，近日要求付诸行动的呼声愈发强烈。先是郭主席提出“政府部门不应该拥有过多以企业形态存在的资产，并建议划拨30%到50%的国有资产到社保基金”。再有全国社保基金理事会戴会长提出“以三种方式加大国有资产划拨力度充实社保基金，为实现社会养老保障收支长期平衡，甚至可将超过51%的国有股划拨全国社保基金”。此举意在弥补养老经费收不抵支的缺口，但笔者认为，将国有资产划拨到社保基金治标恐难治本，能否解决社保基金当下困境仍有待商榷。

首先，国有资产划拨的对象是社保基金理事会而非社保基金。随着人口老龄化的加剧，大家关注的焦点都集中在 “养老钱”上，然而鲜有人知的是，我们通常所称的社保基金实际上有两个：一个是目前正面作战、承担全国社保任务的各地方的社会保障基金，这部分基金每年支撑着社保医疗、养老等各种需要;另一个则是全国社保基金理事会(以下简称理事会)，这几年以来讨论的要把国有股划到“社保基金”都是指划到该理事会。如果将30%到50%甚至51%以上的国有股划到该理事会，只能先作为全国社保的储备基金，但为谁储备的、谁能用、什么情况下能用却仍未明确。此外，社保基金理事会的性质为何，是否有完善的监督机制对其约束也未可知。目前，全国各地经济发展水平和历史欠账不一，各地养老金收支不平衡，如果该储备基金用于填补各省市社保的缺口，即哪个省市有缺口就往那个省堵，那会不会还是“会哭的孩子有奶吃”，分配不公已然被预见。如此该理事会的基金定位就是错的，充其量就是财政部的小金库，甚至成为某些领导干部的“自留地”。现在这个全国社保基金理事会已经遭到很多非议，体制本身不顺，我个人认为，在中国没有必要搞一个全国社保基金理事会，应该把这些资金储备分散到各省，各省社保基金承担正面支付之余必须有一定数量的储备基金，做到盈亏自负、责任分明。

其次，国有资产的30%到50%甚至51%以上划到社保基金欠妥。前有郭主席称国有资产划拨到社保基金能够提高国有企业公司治理的水平，后有戴会长认为划拨更高比例的国有资产能够保证社保基金的长期收支平衡。社保基金作为全国人民的保命钱、养老钱，是民生之基，不能在资本市场中承担任何风险，其唯一的目的就是盈利，如同后宫家眷不能承担正面御敌任务一样，资本市场的任何风吹草动都不能指望让社保基金来稳定，遇到异常就应立刻出逃。而国有企业目前存在一股独大等诸多问题，资本市场正面临大小非、大小限减持全流通的压力，如果这些股份全部出卖，资本市场就彻底垮了，作为占据主导地位的国有股，应承担着稳定市场的重任，无论如何也不能轻易撤出。故而从国有资本稳定市场的角度来看，将其大量划拨到以追求“安全”为首要目的社保基金中和现在中国资本市场需要国有股“御敌救市”的基本要求不相吻合。因此，国有资本在国资委、汇金公司等专门的国有资本监管和运营机构管理是非常合理的。

第三，国有资本划拨到社保基金未必能实现保值增值。如果政府部门不应该有那么多以企业形态存在的资产，划拨到社保后从公司治理方面能保证企业的质量，实现国资的保值增值，言外之意便是只要国有资产脱离了政府部门的管理，无论由谁管理都能提高企业的质量，实现国资的保值增值，这一结论难免武断。中国特色的市场经济环境中，政府承担着裁判员和教练员的双重职能：裁判员发挥间接调控市场经济的作用，如财政、工商、税务等，教练员则直接参与比赛，在市场经济中与民营资本实现共生。回顾改革开放三十余年，国有企业从过去简单的国营企业转化成国有企业，在《国资法》之后又变为国家出资企业，已经获得巨大进步，应该继续沿着这个方向坚定地走下去。我们现在真正研究的是国资管理体制的改革，对国企的管理已经退到了国有资本管理的层面，只要我们国有资本退到幕后做股东，今后企业按照现代公司治理结构和产权结构的模式打造，职业经理人登上舞台，那么国有企业的管理水平就没有必要再受质疑。国有资产分给社保基金虽然不同于私有化，但前提都是在说国有企业管理水平不高，这种提法有点太勉强，无论从会计、资本运作还是公司治理的角度把这些资产划到社保基金理事会也未必会提高治理水平，因为其自身的约束和治理结构尚且不健全，划拨过去后哪一部分在保值增值都不清楚，反而引发更大的管理混乱。因此，国有资本应长期存在，妄下结论甚至将国企私有化为时尚早。

第四，对社保基金注资应拨付现金而非划拨国有股权。社保基金从属性上看实际上是一种公共财政的转移支付，而国有股要实现的是资本的运作收益。鉴于社保基金理事会至今还没有明确的考核机制，这种情况下武断的国有股权一刀切地划拨给它，今后如果股价跌了其就会声称是划拨过去的股质量不好，而涨了就是它运作的好，反而增加了监管和考核的难度。现在我国正面临人口老龄化的困境、国有资本向社保领域倾向，乃至大幅度注资势在必行，但要由国家统一安排，国有资本每年的收益上交到财政部后，再按照一定比例划拨到社保基金，这里要注意三点：一是要通过国有资本经营预算转移支付的方式来实现，主体锁定在国资委、财政部和社保基金三者之间;二是每年规定一个固定划拨比例，但只能以现金的方式拨付，这样国资委、汇金管理的国有股划给社保基金多少钱一清二楚，经过管理运作，是否增值，指标清晰，有利于国家进行统一的管理考核;三是做这一切之前需要预设一个大前提，即全国社保基金理事会必须向全国公布资产负债和发展情况。

国有资本划拨到社保基金究竟能否解决当下的“养老钱”之困，能否实现国有资本的保值增值，众贤之论俱在。然而无论是如此比例的国有资产还是社保基金本身，都关乎国计民生，每一个举动都将对今后较长一段时间内国内经济、民生的发展产生巨大的影响当,当谨慎之。

作者简介：刘纪鹏,和讯专栏作者,中国政法大学资本研究中心主任、教授、博导。全国人大《证券法》《国资法》《期货法》《基金法》起草或修改小组成员。

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