养老金并轨，有“改”还需“革”

养老金并轨，故事被说了一年又一年，媒体也聚焦了一次又一次。然而每一年全国两会，人大代表和政协委员们“压箱底”的议案、提案，却往往还是这个，今年仍不例外。在人民网“两会热点调查”中，“养老金何时并轨”已经连续四年高居关注榜首位，超过90%的网民认为，应提高养老金涨幅。

一直饱受诟病的养老金“双轨制”，收入差距究竟有多大呢？中国社会科学院世界社会保障中心主任郑秉文表示，由于养老金管理参照不同的制度体系，最低200多元，最高10000多元，机关事业单位一般为企业的2～3倍。

“不患寡而患不均。”养老金的“身份鸿沟”为何难以跨越？能否削峰填谷，实现社会公平？

“我不看数字，只看公平”

广州市天河区员村一横路7号，偌大的院子里却少有老人出来溜圈。“养老金太少，都出去打工赚外快了。”邹鸿照言语间有些无奈。

72岁的邹鸿照，原是华南无线电厂（现广州无线电集团）的高级工程师，1965年从华南工学院（现华南理工大学）毕业，读的是当时最抢手的无线导航专业，是老牌的大学本科生，过去的“高知阶层”。

“毕业时好多政府机关要，最后还是走技术路线，来了企业。当时觉得，大家都是国家干部，身份上没什么差别。”谈起这些陈年往事，最让邹鸿照后悔的，就是当年未走“政”途。

华南无线电厂也曾一度辉煌，作为高级工程师的邹鸿照，工资也曾“水涨船高”。但企业之后开始走下坡路，工资也随之大幅减少。1999年，工作34年的邹鸿照退休，与同一个厂工作的妻子养老金加在一起才1200元。妻子每月治病要花很多钱，两人能报销的医药费很低。邹鸿照急了，退休后四处打工赚钱，一直干到2010年。

退休14年来，邹鸿照经历了退休金“九连涨”，最近的一次是在今年1月，国务院常务会议传来消息：自2013年1月1日起，提高企业退休人员基本养老金水平，提高幅度按2012年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定。

经过历次调整后，邹鸿照的养老金从1999年的700多元涨到如今的2800多元。然而，虚高的物价基本架空了养老金持续上涨的善意。最让邹鸿照在意的是，由于“双轨制”的客观存在，他身边机关事业单位公职人员的养老金早就远远超过了他。

邹鸿照告诉记者，他有两个朋友，一个从省直机关退休，据说现在每月养老金8000多元，一个很晚进入广州市天河区机关工作，现在每月养老金据说也有差不多6000元。说到这些时，邹鸿照不自觉地提高了声音分贝，“其实我不看数字，只看公平”。

公众并不买账“九连涨”，一份来自人民网的调查显示，超过97%的网友表示对企业职工退休人员养老金的持续上调并不满意。

“养老金‘双轨制’已成为中国加速老龄化进程中风口浪尖的矛盾焦点。”广州市政协委员韩志鹏表示。作为一名资深微博控，韩志鹏告诉记者，他自开博以来被转发最多的一条微博，就是关于养老金并轨的话题。

韩志鹏认为，“双轨制”的不合理性，主要体现于个人缴不缴养老金、养老金领取多与少、用纳税人的钱为部分人缴养老金这三个层次上。“机关事业单位人员上班时不用缴纳社保，退休后还能领到工资替代率80%左右的养老金；企业员工花钱交了社保，工资替代率却只有40%左右。仅仅靠小幅提高企业人员退休金，根本不可能扭转两种体制的极大差异。解决现行养老金不公问题的最好做法就是彻底改革养老金制度，让‘双轨’并轨。”

要“改”更要“革”

群众的期待、专家的建议均不谋而合地指向了养老金并轨，改革的步履为何依旧艰难？

记者通过微博联系到《工人日报》社会周刊编辑部主任、知名时评人石述思，他告诉记者，当下企业职工养老金“九连涨”，力度还仅限于“改”的层面，到不了“革”的程度。“在这里，首先有一笔历史的账要算”。

早在1993年，我国就已正式引入了养老保险制度。当时明确表示，改革要遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则，不区分机关、事业和企业工作人员。然而，由于改革遇到较大阻力，因此到1995年，机关和事业单位养老金最终没能纳入社保体系，继续由财政负担；企业被纳入社会保障体系，形成了“统账结合”的养老保险格局。如此一来，我国就有了两套并行的养老金制度体系。养老金的“双轨制”，自此发轫。

“历史遗留问题的利益交织之下，改革谈何容易？”石述思认为，并轨首先遇到的问题就是，若按照统一的社会化养老路径来操作，削峰填谷，公务员的待遇必然骤降。公务员阶层既是政策的制定者，又是改革针对的首要阶层，在这个过程中，他们能否摆脱自身利益的束缚？

2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。然而，方案中“事业单位养老保险与企业基本一致”的内容，竟引起了一批事业单位提前退休潮。试点也因此迟迟没有实质性措施推开。

“事业单位改革本身就相当复杂艰巨，加上处于全社会养老待遇金字塔尖的公务员继续安享超国民待遇，引起巨大民意反弹，又进一步使改革步履维艰。”石述思说。

对此，韩志鹏表示，自我革命须循序渐进，养老金并轨需要一个更为成熟的环境前提。他说：“因为这背后牵扯到深层行政体制变革和精兵简政的问题，可以选择条件成熟的地区先行试点，再逐步推广。”

深圳投石问路，率先启动了这场养老金并轨的自我革命。

2007年，深圳即对聘任制公务员建立起“社会养老保险+职业年金（所谓职业年金，指公职人员基本养老保险之外的补充养老保险）”的养老保障模式。自去年8月25日起，新进入深圳市事业单位并受聘于常设岗位的工作人员，也与聘任制公务员一样正式告别了“财政养老”，“自掏腰包”参加基本养老保险、地方补充养老保险，同时按照规定参加职业年金。

深圳的改革目标是，建立既与社会基本养老保险制度相统一，又体现机关事业单位特点的机关事业单位养老保障制度。然而，也有分析人士表示：“这次试点只是在起点公平上下功夫，未涉及养老金领取中的双轨制问题，结果是否走向单轨制，还有待观察。”

亟待顶层设计统筹

如果说机关事业单位的“自我革命”，是养老金并轨的第一步棋，那么接下来如何布棋，则取决于顶层设计的思路。

“要推动社会保障制度的改革，逐步提高统筹的层次。”李克强总理在3月17日中外记者会上的表态，给养老金并轨提供了一条可参考路径。

“机关事业单位的养老保险制度改革不能‘单打独斗’，而要在一个总体的改革框架下统筹进行。”全国政协委员、中共中央党校党建教研部主任王长江说。在他看来，养老金并轨迟迟难以实现的根源在于，我国养老体制的改革缺乏一定的“调”，缺乏全局统筹。

“养老体制改革，与人社部、民政部、财政部都有关系，这就应该归到国家发改委的职责中，由发改委确定大体方向。其中还包括机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施。”王长江说。

“建立统一标准的养老体系，前提是立法。否则争论来争论去，没个说法，改革就没有依据。”石述思补充道。

事实是，继1995年《中华人民共和国劳动法》颁布实施以后，《失业保险条例》《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》等也相应出台，但养老保险方面的行政法规至今仍不健全。

韩志鹏提出建议，中国要走全民化参保之路，国外养老金制度建设的经验或可借鉴。

以美国为例，养老金制度走过200多年的历史，呈现出“三条腿”板凳的制度特征，即基本养老保险、雇主计划（相当于中国的企业年金）和商业养老保险。综合考量，美国的平均养老金替代率为51%，公务员基本在70%～80%之间。公务员在职时同样要缴纳养老保险，所有公民采取统一式缴费制度。

“我们是否可以参考美国模式，也将养老金分为几块发放，建立多层次的养老资金来源渠道，同时实现对资金的科学有序管理？当然，这个前提是公权力机关要大力推进法治政府建设，实现收入的公开透明。”韩志鹏说。

3月4日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义公开表示，养老金“双轨制”等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计。除了养老金双轨制待遇差别问题外，这个综合课题还包括应对老龄化的资金安排，养老金空账、缺口、投资运营、城乡差别、地区差别、转移接续问题，退休年龄问题，多层次养老保障问题，如何发展企业年金、职业年金、大病保险等。

鉴于系统庞杂，胡晓义并没有给出并轨的具体时间表。（李楠）

【出处：《南方》杂志】

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