郑秉文谈养老金双轨制改革顶层设计

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文

事业单位和公务员养老金改革历程

据郑秉文介绍，1993-1996年企业参加养老保险制度改革时，中央规定各地事业单位可以参加改革，当时绝大多数省份的事业单位都参加了改革，目前参加缴费的人数达2000万人，是全国事业单位人员的三分之二。但是由于当时制度缺乏顶层设计，只在缴费上进行了改革，在待遇水平的给付部分并没有改革。

2008年2月29日的国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点。

当时，改革的大致思路是：事业单位分为三大类，参加五省市试点改革的是第二大类里的第二小类，就是从事公益服务的事业单位，它们大多数是高校和科研单位。但五年过去了，五省市改革试点分类改革还没结束，没有一个省份出台正式实施养老金改革方案的。

2012年5月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明确规定“十二五”要改革机关事业单位养老保险制度。

2012年7月4日，深圳市政府公布《深圳市2012年改革计划》，称当年深圳市将力推22个改革项目，其中包括研究探索公务员养老保障制度改革。

据报道，深圳市对聘任制公务员实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度。深圳市全市逾1800名聘任制公务员全部参加，聘任制公务员购买养老保险的标准为每月工资的18%，其中单位缴10%，个人缴8%，购买地方补充养老保险，缴费比例为缴费工资的1%，由单位缴纳。

全国政协委员、人力资源和社会保障部副部长胡晓义在全国“两会”期间表示，养老金双轨制等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计。对于养老金双轨制改革，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文近日在接受早报记者专访时表示，事业单位与公务员养老金应同步改革，为减少改革阻力，顶层设计的首要任务是给参改单位吃一颗“定心丸”，建立一个好的职业年金制度。

目前，中国城镇职工养老金实行社会统筹与个人账户相结合的制度，个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费。中国机关事业单位人员的退休金基本上由财政统一筹资、统一支付，标准远远高于企业退休人员。

2013年，中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，75.4%的职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。

另外，国家审计署公布的数据显示，1999年至2011年期间，机关、事业单位的退休金水平都明显高于企业职工。目前企业职工的养老金替代率已降至45%以下，而机关、事业单位职工的替代率却一直维持在90%以上。

公务员不需要缴纳养老保险却享受高额养老金，而企业职工缴费负担沉重，但养老金水平却远远低于公务员，引发社会争议。

目前，国内学者对于“养老金双轨制是否有合理性和解决养老改革双轨制的途径，有不同观点。部分学者认为应该尽快并轨，但也有学者认为应该首先对制度进行结构性调整，而不是强行并轨。

郑秉文的态度很明确，养老金的双轨制改革是迟早要做的事情，晚做不如早做，单由人社部等部委来推动并不可行，首先需要中央高层集体的政治决心。

在他看来，需要从三个方面对养老金改革进行顶层设计：第一，基本养老保险和职业年金第二支柱一起设计。第二，所有事业单位不要分三六九等，所有单位一起改，包括上世纪90年代参加改革的2000万人。第三，公务员和事业单位同步改革，一次完成，防止二次改革。

作为目前国内最权威的《中国养老金发展报告》的作者，郑秉文在接受早报记者专访时引用多个具体数据，就上述三个养老金“双轨制”改革思路进行了详细阐述。

要给参改单位吃定心丸

首先要让事业单位改革的主体有预期，要明确告诉他们改革后他们的利益、养老金没有削减一半，这样他们才有改革的积极性。如果改革后预期他们的养老金少了一半，他们就不会参加这个改革，就会抵制这个改革。

东方早报：养老金双轨制等一系列问题正进行综合研究和顶层设计。对此，你有何建议? 国外发达国家是如何运作的?

郑秉文：首先要让事业单位改革的主体有预期，要明确告诉他们改革后他们的利益、养老金没有削减一半，这样他们才有改革的积极性。如果改革后预期他们的养老金少了一半，他们就不会参加这个改革，就会抵制这个改革。所以改革设计里面的第一条，就是要给参加改革的事业单位吃一颗定心丸，建立一个好的职业年金制度，让这个职业年金把降低的替代率补上去。

职业年金制度在国外事业单位和公务员里边是非常普遍的。比如说美国的联邦公务员和地方政府的州公务员，他们是参加基本养老保险的，可是基本养老保险替代率在美国只有40%，于是为了稳定公务员这支队伍，使他们更加廉政稳定有效地运行，各州早就建立了非常好的职业年金制度，有的州建立职业年金制度的时间比基本养老保险制度还要早，有的州的职业年金基金是世界最大的养老基金之一。

这里最为突出的是美国加州的职业年金，那就是“加州公务员养老基金”(CalPERS)，它于1932年建立，比美国基本保险制度的建立时间还早3年(美国1935年通过《社会保险法》并建立社会保险制度)。要说明的是，包括加州在内的这些政府职业年金计划均包括州级政府、地方政府公务员、教师、消防队等所有非企业机构，相当于中国的事业单位。

“加州公务员养老基金”由加州2600个公共机构构成，其中公共机构有1600个，教育领域的机构有1000个左右，其中，州政府雇员、地方政府雇员、学校雇员各占31%、32%和37%。退休人员每月人均退休金将近2000美元，退休前参保缴费的平均服务年限为19年，其中，教育机构人员的每月平均退休金为1030美元，参保缴费平均年限为16年;而州政府成员的每月平均退休金为2371美元，平均参保年限为22.6年。

在中央政府的职业年金中，这里再以美国联邦政府的TSP计划为例，TSP就是联邦政府的“节俭储蓄计划”，是根据美国1986年制定的《联邦职员退休制度法案》，专门为美国联邦政府的文职人员和军职人员设立的一种储蓄与投资型自愿性养老金计划，这是一个自愿型的补充性质的制度。他们完全按照市场化原则来做，缴费也是自愿的，投资实行市场化。只要你参加了工作，可以选择自愿缴费，个人账户可以税前列支缴纳，相当于工资的1%～5%。只要你愿意参加，单位可以再垫一部分。

如果个人缴1%，单位再加1%，等于个人1%，单位2%;要是个人再加一个1%，那么个人缴2%，单位缴3%;如果个人再追加1%，那么就是个人缴3%，单位缴4%。这样，个人账户可以税前列支5%封顶，企业税前列支5%封顶。他们都是税前列支。

在这个情况下，由于市场化运作，风险比较大但回报率也比较好，替代率水平都比基本养老保险水平高，美国联邦政府第二支柱职业年金替代率超过100%，平均是110%，加上基本养老保险40%，二者合计退休以后拿的钱比你上班还多，高达150%。所以，美国联邦政府官员廉洁、高效、勤勉、忠诚、敬业等等，都与他们十分明确的非常优秀的退休预期有很大关系。

TSP基金由一个独立的“联邦退休节约投资董事会”(FRTIB)统一管理，其投资体制和投资策略有自己的特点，联邦政府提供了“政策帮助”，但不给钱。政策给予的具体帮助是为其设计了一个高效的投资制度：联邦政府为大家建立了G、F、C、S和I五支基金，这五支基金被统称为“个人基金”，每支“个人基金”委托不同公司管理，雇员可根据个人偏好进行资产配置与投资决策。

此外，政府还提供了“生命周期基金”即L基金，一般来说，它有5个组合：L2040基金(适合于2040年以后退休的雇员，下面以此类推)、L2030、L2020、L2010和L Income(适合于已退休人员每月领取养老金)，联邦雇员可根据自己的年龄和退休时间对这5个组合进行自选。

根据以往的业绩，“个人基金”和L基金的投资收益率在正常年份均高于前述假定的7%，7%只是一个参照系而已，例如，在过去的15年里，美国全国职业年金年均回报率高达10.6%，所以，美国联邦政府的TSP职业年金的替代率事实上比前述的110%还要高一些。

公务员年金应采取DC型

公务员也好，事业单位也罢，应该建立DC型制度，完全摒弃DB型制度。在DB型制度下，雇员必须依赖这个雇主，很难离开这个单位，一旦调离工作，以前积累的这些权益很难衔接，基本都没有了，更不用说企业破产了，这就给劳动力市场流动带来了不利的影响，不利于劳动力市场流动。

东方早报：你觉得中国应该采取美国联邦这种模式?

郑秉文：是的，补充养老保险制度，一定要建立采取积累制DC(缴费确定型年金)型，美国联邦也属于这种。这种资产是独立的，有实际的积累，积累的资金可以进行投资。资产独立的含义是，如果有一天你离开政府下海了，从公共部门到事业部门去了，这个权益你可以带走。或者说，如果地方政府债台高筑，政府破产了，但你的养老资产还在，雇员不会受损失。

重要的是，目前中国立法中明确规定，就是2004年劳动保障部发布的两个部令规定，企业年金制度就是这个制度，如果事业单位和公务员建立的不是这个制度，而是DB型的制度(待遇确定型)，那么，就与整体制度不匹配、发生冲突，人员转移和调换工作时制度之间相互不衔接。

重要的是，长期看，DC制度适合中国的国情，符合世界发展潮流，我们的公务员也好，事业单位也罢，应该建立DC型制度，完全摒弃DB型制度。DB型制度的另一个最大缺陷在于它给雇员提供的是一个权益，没有真实的独立的货币资产，所以，在DB型制度下，雇员必须依赖这个雇主，很难离开这个单位，一旦调离工作，以前积累的这些权益很难衔接，基本都没有了，更不用说企业破产了，这就给劳动力市场流动带来了不利的影响，不利于劳动力市场流动。比如，如果对方单位要是没有建立这个制度，你带走这个权益到哪里去对接呢?你没有单位去对接你就带不走，没到退休年龄你的权益不等于损失了么?在上世纪80年代之前，发达国家建立的企业年金只有DB型的，后来，DC型广受欢迎，就纷纷转向，目前在美国大约占半壁江山。欧洲国家转型困难一些，所以，欧盟在超国家层面极力推动DC型企业年金，制定了很多规范，试图往这个方向上转。尽管他们转型困难，但他们还是认识到了这个问题的重要性。

东方早报：中国有采取积累DC制的基础么?推行这种模式是否具备其他配套条件?

郑秉文：基于上述分析，中国只能采用这种模式。对于大的行业和企业，对于不同的公共部门，可以进行量身设计，根据不同的职业不同的性质，便于行业内部流动，建立符合他们不同的职业年金制度，符合群体的要求诉求。

事业单位覆盖面非常宽，比如第二大类事业单位，全国的教师多少人，医生多少人，消防队员多少人，公共的幼儿园多少人，这些群体应该有量身定做的要求。我们每个省都很大，足以在每个省的层面就某一个群体建立一个资产池，那是相当了不得的。公共部门的每个群体都应该建立一个适合自己的补充职业年金制度，弥补基本养老保险制度改革以后带来的替代率大幅降低的风险。或者说，我们应极力推动职业年金制度，积极为机关事业单位养老金改革创造条件和环境，做好制度准备。

“事业单位与公务员应同步改革”

事业单位分三大类，2008年实行五省市改革试点的是第二大类里面的第二小类，就是执行公益功能的事业单位，它们绝大部分是高校和科研单位。我要说的是，既然早在20多年前很多省市的第一大类和第三大类都已经参加了改革，人数高达全国事业单位的三分之二，现在还有必要在五省市里对第二大类的第二小类进行试点吗?完全没有必要。

东方早报：仅仅是事业单位先推动，公务员后推动，如何来保证在不公平的情况下改革顺利进行?

郑秉文：刚才说的第一点，事业单位改革，有个前提是建立第二支柱的职业年金制度，这里还没讲到公务员。

顶层设计的第二点，涉及到全国全部3000万人的事业单位改革，对他们的改革不要分成三六九等，3000万事业单位人员要改一起改，不要再细分下去了，哪一大类需要改革，哪一小类可以不改，这是不对的。

我之所以这样主张，是基于几个原因：第一，早在上世纪90年代中期的时候，全国已有三分之二的事业单位参加了改革，目前大约仍有2000万人在实行缴费，已经缴了将近20年了，但是由于当时制度设计不完善，没有顶层设计，突然发现改不下去了。所以，虽然缴费了，但待遇按照企业那样拿不行啊，太低了，于是，已经缴费20多年的这些事业单位的2000多万人现在的替代率仍是90%左右，他们的退休金等于没改，他们的改革只改了前端就是缴费，但是后端的养老金计发公式却没有参加改革。于是他拿的钱还是90%，跟原来一样的。

另外，我还坚决反对什么事业单位养老金改革试点。我们将事业单位分三大类，2008年实行五省市改革试点的是第二大类里面的第二小类，就是执行公益功能的事业单位，它们绝大部分是高校和科研单位。

我要说的是，既然早在20多年前很多省市的第一大类和第三大类都已经参加了改革，人数高达全国事业单位的三分之二，现在还有必要在五省市里对第二大类的第二小类进行试点吗?完全没有必要。并且，养老金改革对事业单位主要还是决定问题，不是制度设计问题，因为我们肯定不能单独为事业单位设计一个制度，那就还没有达到目的呀。把事业单位分成改的和不改的，很容易把知识分子给割裂开来，他们之间相互产生矛盾。

而这部分人正好就是在高校和科研单位，是我们国民经济建设的精英和骨干，这么做是不合理的。其结果是改不动的，到头来，哪一类都不能改革。5年后的今天证明，情况就是这样，就是一动未动。所以在顶层设计中要强调的第二条，是全国所有事业单位都要参加改革，不要再分成三六九等了。

那么，如何看待分类改革和养老金改革的关系?我主张，分类改革是分类改革，养老金改革是养老金改革，它们之间不矛盾;既然事业单位全部参加改革，那么，养老金改革就不要讲以分类改革作为前提了。按照以前的官方解释，分类改革没有结束，于是耽误了养老金改革。

第三个顶层设计是事业单位养老金改革时，应该把公务员改革一并纳入进来，同时改革，一揽子进行。如果按照2008年2月的部署，公务员不参加改革，我相信总有一天，当事业单位改革完毕之后，公务员立即就变成全社会的“鞭挞”对象和下一个改革对象了。这个结果是任何一个中国人都会预料到的，是一个必然的结果。到那个时候，中国社保还要继续二次改革，但是，那时要求公务员参加改革的声音和压力，就肯定会比现在对事业单位改革的呼声和压力更大。

为什么呢?道理很简单，因为事业单位改革之后，他们回过头会把改革的矛头指向公务员，事业单位多为公共知识分子，社会影响较大，事业单位几千万人的呼吁和推动，必将公务员改革立即推向前台。那时，如果久拖不决，很可能会造成社会的分裂。公务员是国家的机器，如果他们瘫痪了，那结果会是什么样子?

所以，那时的改革成本会更高，难度会更大，震动会剧烈。所以，与其那时再改，不如现在一起改，这样，我们的党和政府会赢得主动，公信力和威信会更高，甚至，我们可以借此机会将改革的其他一些难点也纳入进来，借势顺便一起都改了。这就是我对第三个顶层设计的建议，那就是公务员和事业单位一起改。

总结起来，我的主张就是三个一起改，或说三个联动：第一，基本养老保险和职业年金第二支柱一起设计，一起改;第二，事业单位不要再分三六九等，基本养老保险改革要所有单位一起改，包括上世纪90年代参加改革的2000万人;第三，公务员和事业单位同步改革，一次完成，避免未来公务员的二次改革，防止第二次更大的社会震动。

“需要最高层下政治决心” 三个顶层设计一起改，不是人社部一家就能推动的，责任不在人社部。人社部一两个部门推不动，如果中央政府下这个决心是可以推动的。这个政治担当是早晚的事情。

东方早报：你认为有足够的可行性来推动吗?

郑秉文：这个可行性，在于政治决心。下了这个决心取得了共识，那就是可以的。如果不是这样，还是坚持2008年那个思路，只改事业单位，事业单位就改五省市，五省市就改第二大类第二小类，这种改革的思路能够实行下去吗?我坚信，这是执行不下去的，这样的改革注定要流产。或者说，这样做的真实目的是故意让它改不动，不了了之，推到下届，留给下任，击鼓传花，这是一个烫手的山芋呀!

东方早报：三个顶层设计联动和一起改革的可能性有多大?是否有时间上的预期?人社部单方面说改革，其他部门如何协调?

郑秉文：如果按照我说的三个顶层设计一起改，不是人社部一家就能推动的，责任不在人社部。公务员改革人数不多，不到1000万，但它是国民经济运行的机器。所以需要最高层集体下政治决心。

人社部一两个部门推不动，如果中央政府下这个决心是可以推动的。这个政治担当是早晚的事情。这一届不担当下一届也要担当，下一届不担当再下一届也要担当。总有一届政府要去把它完成了。否则，年年都开“两会”，年年网络拍砖都会瞄准双轨制，其他所有的改革都改不动，网络和媒体都会拿它说事，任何不改革的借口都会拿这个不公平作为一个挡箭牌，就是说，双轨制成为一个拦路虎，横在那里，年年“两会”都把它放在那里，在十大关注里永远排名第一。这个压力不大吗?能长期熟视无睹吗?

东方早报：除了一个政治决心，你觉得社会稳定性，技术配套措施，有何问题要解决?

郑秉文：还是存在一些制度细节设计问题需要解决，但那都是技术问题，比如，第二支柱需要设计等。

几十年后可看到改革成效

我们曾在2008年做过一个课题，测算结果是数字不是很大，界定从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例在2049年是一个节点，从这个节点开始，改革的收益逐渐显现，此后不久就会首次出现改革后的支出小于不改革支出的拐点，此后收益更为明显。

东方早报：你谈到公务员也要一起改，公务员是否也要建立他的职业年金?

郑秉文：对，一样的。美国联邦政府是450万人，建立了自己的制度。这个制度是运转非常好的。

东方早报：将美国经验借鉴到中国，如果公务员和事业单位都建职业年金，需要政府财政进行哪些支持?

郑秉文：三个顶层设计，合在一起，政府需要多花两笔钱。

第一笔，是基本养老保险中，雇主需要为机关和事业单位的职工额外缴纳工资总额的20%，这就需要国家财政来承担。至于承担多少，这要看我们改革的过渡方案如何，“中人”是否参加改革，要是只有“新人”参加改革，“中人”和“老人”都采取老办法，财政压力就小很多，但过渡期较长，这里以“大过渡”(就是指只有“新人”参加改革)的方案为例，我们曾在2008年做过一个课题，测算结果是数字不是很大，界定从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例发展趋势可分为4个阶段。

第一阶段是2009-2013年，这是支出增幅较为明显的“拉动期”。这是改革的起步阶段，支出增幅较为明显，原因有三：一是这段时间工资增长率较高，导致待遇的水平大幅提高;二是既有的较低退休年龄导致退休职工人数快速增长;三是财政具有凸显的拉动作用。

第二阶段是2014-2020年，为“下降期”。支出占GDP比重呈平滑下降趋势，原因是经济增长速度趋缓导致工资增长率有所下降所致。

第三阶段是2021-2048年，这是“上升期”。这个时期在头六七年里支出增长比较缓慢，后期较快，到2048年达到峰值。

第四阶段是2049-2070年，为“收益期”。如前所述，2049年是一个节点，从这个节点开始，改革的收益逐渐显现，此后不久就会首次出现改革后的支出小于不改革支出的拐点，此后收益更为明显。

第二笔钱，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分。国家是机关和事业单位人员的雇主，因此，财政应为他们支付单位缴费部分。这个比例显然要少于第一支柱的财政支出，相当于第一支柱的三分之一、四分之一。

“年金个人缴费应减免税收”

为了鼓励职业年金的建立，可以把个人职工缴费的税优政策建立起来。如果税收优惠政策不完整，职业年金对事业单位和公务员就都是一个“花瓶”，大家没有积极性，就发展不起来，就不可能担当起第二支柱作用，下降的替代率不能弥补，改革就成为空谈。

东方早报：如果要建立公务员和事业单位的基本养老和职业年金，政府和个人分别应该交多少?

郑秉文：基本养老应该是加入现在的制度，都是同样的一个数，不能后面加进去了不一样了，那又变成特权了。

目前的税优政策不完整，只有单位缴纳的5%有税优政策，个人缴纳部分是要纳税的。为了鼓励职业年金的建立，可以把个人职工缴费的税优政策建立起来。如果税收优惠政策不完整，职业年金对事业单位和公务员就都是一个“花瓶”，大家没有积极性，不愿意参加(这是自愿性的制度)，职工没有积极性，单位没有积极性，就发展不起来，就不可能担当起第二支柱作用，下降的替代率不能弥补，改革就成为空谈。

东方早报：基本养老和职业年金一起改，这笔资金如何运作投资?

郑秉文：改革以后，职业年金运作方式跟目前一样，实行的是分散化和市场化的投资体制，市场角色分为受托人、托管人、账管人、投资管理人等，比较复杂。重要的是受托人，它又分两种，一是内部理事会，一是外部法人制。大的单位如上海高校教师可以建立一个年金理事会，力量非常强大可以讨价还价，可以由它招用受托人等。若是像中国社科院只有4000人，不可能有那么大的力量，所以找个外部法人受托机构就可以了。

基本养老保险基金投资体制方面就不好说了。目前是存银行为主。到那时，如果改革了，事业和公务员的基本养老保险基金就随着整体投资体制改革走，不能单独设立自己的投资体制。

所以，说到这里，公务员和事业单位基本养老保险改革也倒逼着投资体制改革，否则，基金规模越来越大，贬值风险就越来越大，这也影响事业单位和公务员参加改革的积极性呀!

【出处：东方早报】

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