中国社保基金改革的三个热点

武汉大学社会保障研究中心研究员，教授、博导。《社会保障研究》副主编。中国医疗保险研究会理事，湖北省人力资源社会保障厅专家咨询委员会委员。

社会保障制度运行要社会保障基金运行，只有雄厚且可持续的社会基金，社会保障制度健康运行才有保障。现谈一下社保基金入市、国企资本划入社保和社保基金监管。

中国社保基金分类

人们谈论“社保基金”的时候可能各有所指：有的指社会保险基金，比如“社保基金结余逾3万亿”，它是按照国家法律、法规，由政府、用人单位、劳动者或居民个人分别按一定标准缴纳以及通过其他合法方式筹集的专项资金，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金，按险种分别建账，分账核算；有的指城镇职工基本养老保险基金，比如“人口老龄化高峰期社保基金缺口很大”，它的发展主要是依据1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》；有的指企业年金，比如违规使用30多亿元的2006年上海社保基金案，它是补充养老保险基金（2011年国务院办公厅印发《事业单位职业年金试行办法》，职业年金的性质也属于补充养老保险）；还有的专指全国社会保障基金理事会管理的“全国社会保障基金”，比如“因股市缩水，社保基金2008年亏损393.72亿元”，它是由国有股减持划入的资金和股权资产、中央财政预算拨款、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成，是中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金。

在以上概念中，引起较多关注的主要是城镇职工基本养老保险基金和全国社会保障基金，前者往往与人们对老龄化的担心及“空账”问题联系在一起，后者则因为投资于证券市场而对一些股民产生刺激影响。无论哪种含义，人们都关注社保基金的收支情况，着眼于社保基金的账本才能做出科学的改革决策。

社保基金保值增值

需多元化投资

因为社保基金的特殊性，政府特别重视其保值增值同时又强调其安全性。社保基金的投资绩效直接关系到每一个受益人的切身利益，而且又会对投资的市场产生较大影响。依资本市场进行多元化投资是实现社保基金保值增值的重要渠道，也是众多股民关注的风向标。

在美国，美国国民把自己退休金或保险金通过基金保险公司投资美股，政府通过严厉的监管，打击市场操纵的行为，保护国民投资权益。社保理论有“三支柱”之说：一是政府提供的基本养老金；二是企业设立的私人养老金，即企业年金；三是个人自已购买的、政府提供税收优惠的个人养老储蓄。在美国，私人养老金和个人养老储蓄是资本市场上的重要力连当然在股市中也是参与公平竞争，没有特殊保护。2001年安然公司破产事件中有很多机构遭受损失，损失最惨重的是那些用养老金持有自身股票的公司员工。他们既没了工作，也没了养老金。

而在中国的社保基金能否投入股市的问题上，目前的政策是滚存结余的养老保险基金“只能存入财政专户，投资于银行存款和国债”，全国社保基金的投资方向包括股票市场。社保基金保值增值的方法有两种，一种是国家负责给予特殊保护，比如财政给予保值补贴，另一种是投资市场，通过经营获利增值。财政补贴有限，理所应当要投到股市。

要完善资本市场，为社保入市创造良好的外部环境。大力发展投资证券基金，采取多种方式直接投资资本市场，提高基金入市的比例；培养一批诚信、守法、专业的机构投资者，使基金管理公司成为资本市场的主导力粱进一步增加市场透明度，规范市场主体行为，为社保资金的投资运营和管理创造良好的外部市场环境；着力发展和完善我国的资本市场体系，使不同的社保资金通过对应不同的投资品种实现保值增值。

国有资本划入社保基金

是政府承担兜底责任的方式

面对社保基金支付的压力，从参保人这方面考虑对策，延迟退休年龄似乎可以产生延长缴费年限从而增加社保基金收入和缩短领取待遇年限从而减少基金支出的效果，部分国家也已经实施了这样的政策。在我国，延迟退休年龄的讨论也一直没有停止过。从政府责任这方面来考虑，划转部分国有资本充实社会保障基金，应该也是可取之策。2001年《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》实施不久即因为对股票市场大跌而叫停。2003年十六届三中全会文件明确“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，2006年湖南有色金属成为第一家由“减持”改“转持”国有股的公司。社保基金不再直接从上市公司获取资金，而是直接持有该部分股权，变现时间由社保基金自行判断决定。2009年《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》出台，证券市场基本上没有再发生以前的那种波动。

国企凭借自身垄断优势，充分享受国家赋予的种种优惠和扶持，在获取巨额利润的同时，其红利上交比例一直低于国际社会中同类企业一次性把国企上交红利比例提升至25%的国际基本水平，所交红利全部划入社保基金账户。十八届三中全会提出“提高国有资本收益上缴公共财政比例，到2020年提高至30%，更多用於保障和改善民生。”

2013年，财政部首次向全国人大报送了社会保险基金预算，这种预算改革也将使社保基金情况进一步公开，从而促进人们理性看待社保基金持续性的问题。总体而言，国有资本划入社保基金是政府承担对社会保障的兜底责任的方式。

加强监管

避免社保基金流失

社保基金改革的另一个热点是监管问题。目前，除拉美一些国家是将社保基金“个人账户”托付给私营机构打理外，绝大多数国家均由政府成立相应机构独立运营。美国法律则严格规定，联邦统筹的社保基金只能购买财政部内部发行的特别国债，不得用作其他投资。除了投资方面需要监管，社保基金的收支、运行管理方面更需要加强。

目前，人力资源和社会保障部、财政部、审计署等部门都对社保基金有相关监管职责。地方的社保资金则由当地政府管理。有人认为没有一个统一的监管部门是产生漏洞的一个重要原因。目前规范全国社保基金管理的法律法规也很少，投资方面仅有2001年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、2006年《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，日常运行方面则不时有冒领、挪用事件发生，都说明在监管方面的确还需要加强。日常运行方面的监管，相对于投资方面的监管来说，也许能更大地增强人们对社保基金的信心。

社保基金监管还存在一些隐患与问题，例如地方政府违规现象频繁，部分地方没有将社保基金当作公共资金，对基金的重要性认识不够，将其作为地方性的资金。局部地方存在个别社会保险基金被挪用作财政支出和违规投资现象。

从发达国家的经验来看，对社保资金的监管主要呈现三个特征:依托完备法律法规体制实施社保基金监管；确立社保基金监管部门、监管结构，赋予执法权威；社保基金监管向专业化市场化发展。

我国社保基金监管可对应采取些措施：1.要提高立法层次、建立完善的法律体制，目前我国缺乏专门的社会保险法，各种行政法规缺乏统一依据。因此，需尽快由全国人大制定一部完整的《社会保险法》；2.强化监管力连构建主辅分明、多重监管的社保基金监管结构。目前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，监督力量薄弱∩适当强化相关监管力连以满足社保基金监管的需要；3.此外，也可考虑设置全国社保基金监事理事会，全面负责社保基金的监管。

（来源 长江商报网络版 ）（编辑 张颖）

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