公务员历史工资制度

60年来，中国公务员怎样发工资

新中国成立以来，公务员工资管理的权限经历了高度集权到有限分权，再到分权的过程，2006年工资改革再度将工资管理权限集中在中央政府。

公务员工资改革陷入央地关系的怪圈：一放就乱、一乱就收、一收就死。

该不该给公务员涨工资?这个话题始终处在公共舆论热点，又始终说不清楚。在停滞八年之后，最新一轮的公务员薪酬改革也已经箭在弦上，但新的争议也再次出现。

另一边厢，2013年国家公务员考试中，仍有138万人争夺12901个职位(竞争比例约为107∶1)，其中最热门职位竞争比例高达9411∶1。也就是说，即便最近的“八项规定”等挤出了一部分公务员的额外收入，可它依然还是个诱人的金饭碗。

中国的公务员工资制度正在陷入一个各方不满的怪圈：合理的公务员涨薪也可能引起民众的“拍砖”，人事部门长期压制工资增长又会引发公务员的不满，还会导致地方政府变相给员工涨工资。

笔者过去六年的跟踪研究发现，公务员工资管理一大症结在于中央地方关系。新中国成立以来，公务员工资管理的权限经历了高度集权到有限分权，再到分权的过程，而2006年工资改革再度将工资管理权限集中在中央政府。

集权的1956年工资制度

1956年工资制度是最集权的。全国干部适用同一张工资表，分为三十个工资等级，同一级别的干部收入在各个地区是不同的，全国一共分为十一个工资区。当时的干部平均工资高于全社会平均工资。

第一个工资制度的出台是在1956年。

之前，为了巩固政权，中央政府集中精力处理解放战争后的一些相关事宜，经济建设的权限就交给地方政府。问题随之而来，人才流失问题在当时非常突出。许多又红又专的干部选择留在地方政府工作，有些为了照顾家庭从中央政府转到地方政府，有些因为地方政府可以让干部们创新地开展工作。不过，新中国成立后几年，中央政府开始有意识地逐步收权，提高中央权威，1956年的工资制度是在这种背景下产生的。

此时的工资制度是最集权的。当时全国的干部适用同一张工资表。这张工资表中，政府的雇员被分为三十个工资等级，工资一至三级是给最高级的领导干部(比如主席、总理、副总理等)。同一工资级别的干部的收入在各个地区是不同的，全国一共分为十一个工资区。新疆等地的干部收入就比其他地方高。

一张工资表，对人事干部来说是再省事不过了。不过，负面效应也层出不穷，人事管理官员无法应付不同的情况。地方上想出不少方法补偿，比如提供房屋、托儿所、理发室和食堂等。诸如此类的方法变相地侵蚀了正式工资制度的效力。看起来中央政府对工资管理事项有绝对的权威，事实上地方的执行却脱离正常的轨道。

值得注意的是，工资管理与财政管理的关系极为紧密。如果地方政府对财政支出拥有极大的支配权，可能会将一部分公共资源用于改善职工的福利。1956年之后30年的工资制度虽然是集中管理机制，但伴随着财政管理权限多次的变迁——分权和集权交替进行，工资制度的实际执行也出现多次的波动。

总的来说，当时的干部平均工资高于全社会平均工资，而干部实际收入与自己的努力和承担的责任关系不大，与所在机构、所在地区的财政汲取能力却有很大的关系。尽管在一张工资表下，这一时期的地方干部工资分配已经出现差异，当然，严重程度上还是远远赶不上后来。

有限分权的1985年工资制

虽然有限分权，当时社会上的平均主义还是占上风，因此地方政府在工资管理方面的创新也极其少，“下海”和人才流失问题逐步凸显。

1980年代的旋律主要是放权。

就工资的分权管理而言，这个阶段国家领导人提出的政府机构改革起到了重要铺垫作用。当时一些领导人认为，中国政府要减员三分之一，地方政府要减员更多，认为在减员基础上建立一个有效的干部工资制度对吸纳人才极为重要。这些说法现在是常识，当时刚经历“文革”，还是很受抵制。因此，一些开明领导人对干部体制改革及工资改革的支持的重要性不能低估。

改革开放初期，中央政府还批准了数次干部提薪。尽管这些计划有很多阻力、政府的财政赤字也因此扩大，工资改革的思路却已奠定下来。

1985年的工资制度与1956年的截然不同，采纳的是结构工资制(沿用至今)。也就是，我们无法简单根据一个干部的工资级别来判断其工资收入水平。工资分为多个单元，每个单元承担不同的功能。比如1985年的工资分为基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资。基础工资是希望能大体维持工作人员的基本生活费用，而工龄津贴则是反映一个干部参加工作的年限。

1985年也明确了工资分级管理权限。当时的工资改革文件称，“中央、省、自治区、直辖市国家机关行政人员和专业技术人员的职务工资标准，由国家统一规定。省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员和专业技术人员的职务工资标准，由省、自治区、直辖市在不超过本方案附发的省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员职务工资标准和国家安排的工资增长指标范围内制定”。

之所以称之有限分权就在于中央政府对于工资、奖金、津贴等有原则性的规定。而工资管理(包括确定职务工资)，各部门和地方政府有一定的自主权。

尽管是有限分权，但当时社会上平均主义还是占上风。因此，地方政府在工资管理方面的创新也极其少，“下海”和人才流失问题逐步凸显。

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