中国人大网征求社会保险法草案意见的情况分析

中国人大网征求社会保险法草案意见的情况分析

2008年12月28日至2009年2月15日，全国人大常委会向社会公开征求对社会保险法草案的意见。社会各界通过网络、报刊、来信等方式积极献言献策，提出了70501件意见，其中中国人大网收到意见68208条，报刊文章49篇，人民来信2244件。中国人大网收到的意见约占意见总数的96.7%。现对征求意见过程中中国人大网收到意见的情况作如下分析：

一、基本看法

中国人大网收到9924位网民提出的68208条意见，其中赞同意见为50898条，修改意见为15061条，反对意见为2249条，分别占意见总数的7.6%、22.1%和3.3%（表一）。

赞同意见占绝对多数比例，反对意见均为针对现行做法及部门、地方规定的意见。修改意见占了相当的比例，表明对社会保险法草案中具体的内容有不同意见，草案还有不少的改进余地，也表明广大人民群众对社会保险立法的积极参与。

二、总体特点

（一）参与热情高

广大人民群众对社会保险法草案给予了高度关注，参与热情高，表现在以下四个方面：一是征求意见第一天，央视新闻联播播出社会保险法草案网上征求意见的消息后，二十四小时内中国人大网就收到13928条意见，平均每分钟收到约10条意见；在征求意见的五十天里，平均每天收到意见1364条；二是元旦和春节假期仍有群众积极参与。从年三十晚12时至年初一晚12时，中国人大网共收到了近2万字145条意见；三是征求意见截止时间过后，群众参与热情不减。从2月15日18时征求意见截止到16日凌晨中国人大网征求意见系统正式关闭，还收到241条意见。四是有些群众多次提出意见和建议，持续关注社会保险立法。

（二）参与面广

本次征求意见参与人群非常广泛。从地域看，全国31个省、自治区、直辖市和香港、澳门、台湾地区都有意见和建议，其中意见数量居前三位的省份分别是广东省6230条、山东省5250条和江苏省5067条（表二）。来自香港地区的意见和建议222条。从人群看，包括企事业单位职工、农民工、城镇居民、农村居民、大学生、自由职业者、个体工商户、公务员、军人、专家学者，还有留学归国人员。其中企业职工、包括个体工商户在内的灵活就业人员和国家机关工作人员提出意见和建议数量较多，分别为18217条，11744条和5710条（表三）。从年龄看，参与的人群几乎涵盖了所有年龄段的成年公民，有即将工作的大学生，正处于就业年龄阶段的在职职工和失业人员，还有退休老职工、老龄城镇居民和农村居民。

（三）参与度深

从意见和建议的内容看，有些群众从自身经历反映了现行社会保险制度存在的问题。但多数意见没有停留在问题的表面，而是对社会保险法草案进行了认真考虑，提出了很多建设性的意见和建议。在整个征求意见过程中，中国人大网收到意见和建议的总字数达420万字；社会保险法草案共91条，大家对每一条都提出了意见和建议。其中有16个条款的意见和建议数量达900条以上，意见最少的条款也有295条意见。意见和建议最多的是第九条养老保险适用范围，共计2125条，反映了人民群众非常关心养老保险制度；共有202人对社会保险法草案的所有条文提出了意见和建议。提出30条以上意见和建议的共有436人。一位河北网民提了124条共计约1万字的意见和建议，数量最多。

三、关于意见较为集中的问题

意见和建议对五项社会保险制度都给予了相当的关注，对养老保险制度和医疗保险制度的讨论尤为热烈（表四）。

主要集中在养老保险和医疗保险的一些基本制度，包括养老保险覆盖范围、养老保险费负担、政府投入、养老保险待遇水平、养老保险关系的转移接续、医疗保险异地就医及待遇水平、社会保险费征收机构、监管体制等方面，有关这些问题的意见都在900条以上。

（一）关于养老保险覆盖范围

1．有些意见不赞成事业单位工作人员参加城镇职工养老保险，主要是因为一旦纳入城镇职工养老保险，事业单位工作人员的养老金水平就会大大降低。

2．有些超过退休年龄但没有养老金的老职工提出，他们没有养老金的主要原因是当时国家没有建立养老保险制度，是国家政策导致的，建议养老保险制度覆盖范围扩展到这部分人群。

3．对草案第九条规定公务员和参照公务员法管理的工作人员参加养老保险的办法由国务院规定。对这一条有2125条意见。意见认为，公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，同时企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员。在过去公务员与有的企业职工都属于干部的历史背景下，这种悬殊差距的不合理性更加凸显。草案规定使已有的不平等合法化，建议公务员与企业职工实行统一的养老保险制度。

（二）关于养老保险的负担

草案第十一条规定了养老保险费率和缴费基数由国家规定。对这一条意见有1029条，普遍认为目前各地的费率和缴费基数都偏高，费率和缴费基数直接关系到参保人法定义务，应当由法律做出具体明确规定。

很多地方在计算职工缴费基数时，往往按照当地城镇在岗职工平均工资的60%至300%核定。由于在岗职工平均工资的统计方法不合理，导致核定的平均工资数偏高，职工缴费负担重。尤其是自由职业者和下岗失业人员，由于收入低和收入不稳定，即使按平均工资的60%计算，缴费负担也过重，迫使很多人不得不退出养老保险。有意见建议缴费基数按每个职工的工资额计算；适当降低灵活就业人员的养老保险费率和缴费基数，同时增加国家财政补助。

（三）关于政府投入

1．草案第十条规定养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补助组成。对这一条有1014条意见，有些意见认为明确规定由政府补助养老保险基金非常好，体现了政府负责任的态度，增强了参保人的信心。有些意见认为，草案规定操作性不强，应当明确规定政府补助的标准，使政府补助成为一种具体、明确的责任；有的建议拓宽政府补助范围，增加对低收入者、下岗失业职工、残疾职工、工伤职工等社会弱势群体的社会保险费的政府补助。

2．草案第十二条规定了国有企业、事业单位职工在实行养老保险制度前的工龄视同缴费年限，视同缴费期间应当缴纳的养老保险费由政府承担。对这一条的意见有1068条，主要集中在两个方面：一是认为视同缴费的规定要做到公平对待所有劳动者，不能延续以身份定待遇的做法，建议完善视同缴费的规定，由政府承担起转轨成本，给劳动者合理的待遇。二是认为规定太原则，不利于解决实践中各地对视同缴费年限进行各种不合理限制的问题。

（四）关于养老保险待遇水平

草案第十四条规定了领取养老金两个条件，即缴费达到国家规定年限、年龄达到国家规定的最低领取年龄。对这一条意见有978条，修改和反对意见分别为365条和43条。主要意见一是反对现行最低缴费年限15年的规定，很多人认为门槛太高。建议取消最低缴费年限规定，确立“多缴多得、少缴少得”的待遇计算原则，或者降低最低缴费年限。二是反对延长退休年龄，特别是一些低收入劳动者，认为一旦延长退休年龄就意味着继续缴纳养老保险费，负担太重。

（五）关于养老保险关系的转移接续

草案第十七条规定了养老保险关系转移接续制度。对这一规定的意见和建议数量达1599条，在草案所有条文中位列第三。由于目前我国社会保险基金统筹层次较低，很多劳动者因为养老保险关系无法转移接续，缴费年限不能累计计算，不能享受养老保险待遇；有的被迫在两个地方同时缴纳养老保险费；有的无奈选择退保。在1599条意见中，赞成意见为788条，许多意见认为这一规定是草案的亮点，修改意见为759条，反对意见为51条。提出修改和反对意见的主要是劳动部门的人员，认为“各缴费地分段计算，退休地统一支付”的规定，过于复杂，难以操作，难以做到，建议实行“在转移关系的同时，个人账户中全部资金和统筹账户中部分资金也随之转移”。

（六）关于医疗保险异地就医及待遇水平

很多群众对现行医疗保险待遇制度提出了批评，认为现行制度存在一些明显不合理的规定。一是目前医疗保险待遇偏低，既有起付线的门槛，又有封顶线的限制，还只能报销一定比例，有些常见病还没有纳入医疗保险报销范围内。二是医疗保险报销手续太复杂。城镇职工医疗保险中参保人必须自己先垫付医疗费用，报销审核手续复杂、报销等待期太长，极不方便参保人。三是异地就医难。很多退休职工投靠子女异地居住，异地就医后必须亲自回退休地报销，为报销医药费而奔走于两地。建议医疗保险也能转移接续。四是很多地方规定累计缴费满二十五年，退休后才能享受医疗保险待遇，门槛太高，建议适当缩短。

（七）关于社会保险费征收机构

草案第五十七条规定社会保险费征收机构由国务院规定。有些意见认为，社会保险费征收体制是社会保险立法的核心问题之一，实践中同时存在两个征收机构弊端明显，草案不能避而不作规定。有关草案第五十七条的1076条意见中几乎都认为草案应当明确规定社会保险费征收机构，但对具体由哪个部门来征收有分歧。劳动部门的人员认为由社保经办机构征收有利于履行对参保人“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”的职责。税务部门的人员则认为由地税来征收更安全、更有效。有的意见从防范道德风险考虑，认为劳动部门自收自付会导致社保基金的滥用和部门利益。

（八）关于监管体制

草案第六条规定了对社会保险基金实行严格监管。第七十四条规定了社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查。对这两条分别有1068条和407条意见和建议。很多认为现行社会保险基金监管体制不合理，社会保险行政部门集管理与行政监督于一身，自己监管自己，已经成为影响社会保险基金安全突出的制度隐患。建议理顺监管体制，社保经办机构与行政监管部门分开，加强社会监督，构建更为有力、缜密的监督体系。

值得一提的是，在所有人群中，农民和农民工的反对意见比较突出。由于条件有限，农民和农民工本来提的意见数量不是太多，一共提了3430条意见，约占意见总数的5%，但其中反对意见有252条，占所有反对意见总数的11.2%，占其所提意见的7.30%，反对意见的比例都要高于其他人群（表五）。

这些反对意见主要集中在两个方面：一是认为草案通篇是对城镇职工社会保险的规定，而关于农村居民养老保险及医疗保险的规定寥寥无几，且过于原则，草案对推进农村居民养老保险和医疗保险的力度不够，无法切实解决广大农村居民的养老和医疗问题；二是目前各地社会保险领域存在一些歧视农民工的规定和做法，侵害了农民工的合法权益，但草案没有作出针对性规定，无法解决农民工的实际困难。

（来源：中国人大网 责任编辑：余晨）

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