浅析养老保险制度的发展与改革

养老保险制度自1889年在德国建立以来，随后几十年在世界范围内快速而全面的发展，主要表现在两个方面：

第一，大多数国家、地区逐步建立了社会养老保险制度。20世纪30年代的大萧条以后，罗斯福新政中的一项重要措施就是颁布《社会保障法案》，建立了老年、遗属和残障保险。十月革命胜利后的苏联和一些东欧国家，曾先后建立了覆盖范围广泛的由国家承担全部责任的养老保险制度。我国在20世纪50年代也建立了类似于前苏联的养老保险体系。

第二，养老保险制度呈多样化发展。不同国家、地区的养老保险制度自建立之初采取的是不同形式，在日后的发展中不断丰富，各个国家、地区根据自己的实际情况建立了或迥然不同或稍有相似的养老保险制度。就算在一个国家、地区，不同的历史时期所采取的制度也不一样。德国是第一个建立社会养老保险的国家，其类型是雇主和雇员共同供款的养老金制度；20世纪40年代末英国建立了世界上第一个个人不用缴费的养老金制度，开创了福利国家的先河；20世纪50年代新加坡建立了中央公积金制度，是一种“国营强制性储蓄积累”模式；20世纪80年代初智利进行养老金私有化改革，建立了“民营强制性储蓄积累”的养老保险模式等。

养老保险制度在发展进程中，有的国家、地区取得了辉煌的成就，有的国家、地区却遇到了阻碍。许多国家、地区纷纷对养老保险制度进行改革，既有细枝末节的改革，也有大胆的创新，如新加坡的公积金制度、智利的个人账户制度。这些改革都对养老保险制度发展产生了一定的影响。虽然也存在各自的问题，但从中可以看到不同国家对养老保险制度的不同思路和对养老保险制度的重视。

20世纪80年代以来，全球养老金制度进入了一个改革期，无论发达国家还是发展中国家，一方面，老龄化对基本养老保险制度的财务可持续性带来了强烈挑战；另一方面，市场经济发展为老年退休收入保障制度提供了新的管理工具、改革思路与发展机遇，变革浪潮此起彼伏。

改革需求和环境的变化对世界各地的改革趋势产生影响，这从1990年以来主要养老金支柱的设计和实施创新方面体现出来。1994年世界银行出版了《防止老龄危机———保护老年人及促进增长的政策》，这是世界银行第一本重要的社会保障著作，它首次提出并向各国政府推介建立养老金制度三支柱的思想和建议。这个思想在世界各地很快得到了广泛传播，受到了研究者和政策制定者的重视。在此后的10多年里，各国政府在政策选择取向上将三支柱作为他们的一个优先考虑。迄今为止，绝大部分国家、地区采取了（多）三支柱的模式。

2005年，世界银行又提出将三支柱扩展到五支柱，其主要目的是对过去11年来各国的实践做了一次总结，并将其再次推荐给各个政府作为参考。在原先的三支柱结构的理念中，第一支柱是由政府立法强制实施的公共养老金计划，旨在给退休人员提供最基本养老保障。第二支柱是雇主养老金计划，一般由单位和个人共同缴费，体现企业和个人养老责任。第三支柱是个人自愿型的养老金计划，由个人自愿缴费。扩展到五支柱以后，我们可看到，增加的两个支柱是“零支柱”和第四支柱，其中， “零支柱”是以消除贫困为明确目标的来自财政转移支付的基本支柱，第四支柱是“非经济支柱”，它包括其他更为广泛的社会政策，如家庭赡养、医疗服务和住房政策等，改革的目标是使养老风险更加分散。（何伟）

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